健全政府法律顾问制度的思考
【摘 要】政府法律顾问作为法治政府建设的助推器，对于落实科学决策、民主决策、依法决策，推进依法行政、加快建设法治政府具有重要意义。近年来政府法律顾问制度逐步建立起来，较好发挥了法制参谋助手作用，但也存在机制不健全、形同虚设、善后多于事前参谋等问题，本文从政府法律顾问制度的建构模式、长效机制、职责定位、作用发挥、经费保障等方面展开探讨，力求为解决问题寻求思路。
依法行政是现代政府管理的深刻变革，是世界各国普遍遵循的基本准则，也是社会走向法治的必然规律。现代汉语词典解释为：“顾问，有某方面的专门知识，供个人或机关团体咨询的人”1。“法律顾问是指依法接受公民、法人或者其他组织的聘请，以自己的专业知识和技能为聘请方提供多方面的法律服务的专业性活动的人员”2。政府法律顾问是指为政府提供法律咨询服务的自然人或组织。
政府法律顾问包括政府系统内外两种形式。国务院《全面推进依法行政实施纲要》（国发〔2004〕10号）规定： 各级人民政府和政府各部门要充分发挥政府法制机构在依法行政方面的参谋、助手和法律顾问作用。实际上将各级政府的法制机构定位为政府的法律顾问，为政府系统内法律顾问制度。
政府聘请的律师、法学专家，帮助、配合政府法制机构更好地履行政府法律顾问的职责，为政府系统外法律顾问制度。而律师是法律服务的主要提供者，从全国律师担任法律顾问的数量可以大体反映现状。根据《中国律师行业社会责任报告（2013年）》统计，“据不完全统计，有23500余名律师担任政府部门的法律顾问，其中1300余名律师担任省部级政府部门的法律顾问，8100余名律师担任地市级政府相关部门法律顾问，14000多名律师担任县级政府相关部门法律顾问。担任法律顾问的律师在23万多律师中仅占十分之一。律师担任政府法律顾问主要的服务内容是提供咨询、出具法律意见书、参与重大事项研究、参与重点事件研究等。据不完全统计，2010至2012的3年中，律师作为政府法律顾问，为各级政府相关部门提供咨询51万余次，出具法律意见书87000余份，参与重大项目研究16400余次，参与重点事件研究17000余次”3。
目前多地已建立了政府法律顾问制度，对于推进当地行政决策科学化、民主化、法制化发挥了重要作用。然而，我国尚未从国家层面对政府法律顾问的相关问题进行法律规制，造成一些政府对法律顾问工作不重视，常流于形式。
（一）政府法律顾问机制不健全，形同虚设。我国政府缺乏聘任法律顾问的传统，从上世纪80年代起，我国才开始逐步建立法律顾问制度。有的政府即使聘了法律顾问，也是“雇”而不“问”，作为摆设。“政府出台一份设立法律顾问的文件了事，长年累月不向律师咨询任何事项，顾问律师只在台账或宣传材料中出现，从来无缘参与政府服务”4。
（二）政府法律顾问充当“灭火器”而非“预防针”作用。目前，政府法律顾问往往是事后协助政府处理涉法、涉诉事件，而很少参与政府重大决策、重大项目、规范性文件等前期咨询论证，也很少提供常态化法律服务，大多是出现问题再找法律顾问“善后”，法律顾问充当“灭火器”角色，而非提供前置法律服务，“预防针”作用没有发挥，实际上浪费和闲置了法律顾问资源，或者说错位了法律顾问的应有角色。
（三）政府法律顾问积极性不高。对于律师来说，解决生计是现实需要，无偿提供法律服务必然缺乏积极性。仅仅依靠政治觉悟和奉献精神是难以建立律师为政府提供法律服务的长效机制的。而多地政府缺乏付费意识，并未形成与市场价值相符的报酬支付机制，部分是凭借私人关系请法律顾问提供咨询服务，而律师也往往将政府法律顾问的身份作为展现能力、对外宣传的平台，显然缺乏长效机制，不足以提升律师作为政府法律顾问的积极性，也无法保障和提升法律服务的质量。
十八届三中全会《决定》指出，普遍建立法律顾问制度，十八届四中全会再次就积极推行政府法律顾问制度提出明确要求。中央政策的目的在于推进依法行政，建设法治政府。本文从以下几方面探讨实现普遍建立、健全政府法律顾问制度的路径。
（一）立法规制政府法律顾问工作。为有效贯彻落实中央十八届三中、四中全会关于普遍建立政府法律顾问制度的精神，笔者认为，可制定一部专门的法律或者行政法规来规制政府法律顾问工作，对政府法律顾问的组建、选聘、管理、职责、权利义务、意见采纳等作出明确规范，做到有法可依，有法必依。
1.以政府法制机构为主体建构政府法律顾问团队。政府法制机构本身就是政府系统内的法律顾问，聘请政府系统外法律顾问是将政府法制机构的部分功能外包，形成内外结合、强大的政府法律服务团队。因而笔者建议，可采取由各级政府法制机构负责，组建政府法律顾问团队的模式，并由政府法制部门负责统筹管理、协调政府法律顾问工作。
2.基层政府应注重构建政府法律顾问团队合力。在法律顾问的配备上，建议县级及县级以上政府主要领导配备首席法律顾问，分管领导配备专项法律顾问。而对于县级行政区域来说，应避免法律顾问资源过于分散，特别对于乡镇级政府来说，全部要求单独聘请法律顾问，既浪费财力，也难以保障法律顾问的素质、服务质量，又可能因涉法事务较少，造成法律顾问资源的浪费、闲置。因此，笔者认为，可由县级政府统一聘用法律顾问，组建县级政府法律顾问团，既服务县级政府本身，各位法律顾问也分别挂钩服务几个乡镇（街道）、县级政府工作部门，由县级政府法制机构负责统筹管理，费用由县级政府法制机构统一支付。这样各乡镇（街道）、县级政府工作部门不必各自聘请法律顾问，可以有效形成县级政府法律顾问团队合力，法律顾问综合素质能够得到保障，并节约政府开支。
（三）健全政府法律顾问聘任长效机制。当前，很多政府机关是否聘请法律顾问，取决于领导对法律顾问工作的重视程度，没有形成聘请法律顾问长效机制，政府要充分发挥法律顾问的作用，就应对法律顾问的聘任和使用形成常态化的制度，不因领导的更迭而随意更换法律顾问，甚至取消、退化法律顾问制度。法律顾问以律师、法学专家为主要来源，可采取由律师协会、高校推荐与个人申报，定向邀请与公开选聘相结合的方式，按照设定的选聘条件，实行公开、公平竞聘上任，确定人选，颁发聘书，并在聘任合同中明确约定聘期、服务项目、权利义务等内容。
（四）准确定位政府法律顾问的角色。政府法律顾问要很好地开展工作，准确的角色定位是前提，政府与法律顾问之间的关系是基于聘任合同而产生的契约关系，而不是行政管理关系，法律顾问是为政府提供法律服务，而不是政府领导的下属。一方面，政府应保障法律顾问能站在中立的角度发表咨询意见，不受政府领导的行政命令或个人的干涉。具体来说，法律顾问主要对行政行为的合法性、合理性、可操作性、法律后果及可能带来的法律纠纷等从法律角度进行论证。另一方面，法律顾问也不能凭借法律顾问的身份干预政府的行政工作，更不能直接代理政府行政。
（五）重视政府法律顾问的作用。党的十八届三中、四中全会就政府法律顾问制度作出了总体部署，地方政府应积极做好贯彻落实，强化依法行政意识，更加重视政府法律顾问工作，更加清醒地认识到政府法律顾问的作用不仅仅是出现纠纷后的代理行政复议、行政诉讼等“善后”工作，充当“灭火器”的角色。政府法律顾问的作用更应当在于为行政决策提供事前把关，论证政府日常行政行为的合法性、合理性，协助政府依法解决纠纷，协助政府处理重大涉法事务。也就是应当从事后向事前、事中转变，更加重视事前预防、事中参谋，主动邀请法律顾问提供前置法律服务，充分发挥“预防针”作用，回归法律顾问应有的角色。
（六）完善政府法律顾问日常工作经费保障机制。经费是保障政府法律顾问工作顺利开展的重要条件，政府应转变观念，支付相应报酬，根据法律顾问提供法律服务的数量和质量，支付薪酬。同时建立科学的法律顾问薪酬制度和绩效考核制度，使法律顾问的工作成果与其薪酬挂钩，激励法律顾问不断增强自身素质，提升服务水平。建议各级财政设立政府法律顾问专项经费，各级政府将法律服务列为政府采购目录中“服务类”项目，加大财政投入力度，形成政府采购法律服务的长效机制，为政府法律顾问制度的作用发挥奠定经费基础。
参考文献：
[1]赵耀著，《政府法律顾问实务》，法律出版社，2011年8月，第1版；。
[2]曹康太主编，《依法行政典型案例读本》，中国法制出版社，2012年9月，第2版；。
[3]徐家力、王文书、赵金一著，《律师实务》，法律出版社，2013年1月，第6版。 相关热词搜索： 健全法律顾问思考制度政府。