论公众参与环境影响评价中的信息公开制度
我国《环境影响评价法》虽然对公众参与环境影响评价做了规定，但却对公众的环境知情权未做相应的规定，这将大大制约公众参与环境影响评价的实效，也制约公众参与环境影响评价机制的真正形成。
解决这一问题的惟一途径就是尽快建立、健全我国环境信息公开制度，从而使公众参与环境影响评价具有制度上的基础和保障。
关键词 公众 环境影响评价 环境信息 信息公开制度 在环境影响评价制度中引进公众参与机制，这已经成为人们的共识，正是基于这种共识，我国《环境影响评价法》对公众参与环境影响评价作了明确规定。
《环境影响评价法》对公众参与环境影响评价做出规定，是否就意味着公众参与环境影响评价制度真正建立起来了呢？通观我国《环境影响评价法》以及其他相关的立法，我们认为，我国环境影响评价制度的公众参与机制尚未真正形成。
就公众参与制度而言，我国《环境影响评价法》还存在着诸多不完善的地方，如对“公众”缺乏明确的界定，对参与方式与阶段规定也不尽全面合理，对公众参与权的侵害没有提供司法救济渠道。
不仅如此，从公众参与环境影响评价的前提条件来看，我国《环境影响评价法》对公众所应有的对环境影响评价相关信息的知情权也没有做出具体的规定，从而使得公众参与环境影响评价机制在根基上存在重大缺陷，这一缺陷对公众参与环境影响评价制度建立有着根本性的影响。
因为，环境信息公开制度是直接决定公众参与环境影响评价机制是否真正形成的核心因素。
鉴于此，本文试图通过对知情权和信息公开制度的探讨来思考进一步完善我国《环境影响评价法》的途径。
知情权与环境信息公开制度 “知情权”一词来自英文“righttoknow”。
在日语中被译为“知る权利”。
我国台湾地区翻译为“知的权利”或者“资讯权”。
我国学者通常称之为“知悉权”、“知情权”。
关于知情权，通常从两种意义上加以理解：一是从人权的意义上对知情权加以理解。
认为“作为制度构成的知情权，它以行使政治权利与自由的公民知悉政治生活及公共管理的情况、国家有义务予以提供的作为、确立公开的范围与界限等主体、客体、内容与界限诸要素构成。
”“在某些私领域内对特定情况和住处的知悉，如消费者对商品情况的知悉，婚前当事人对他方健康情况的知悉等，尚不是人权意义上的知情权。
”①这种观点实际上所表达的意思是：知情权的义务主体只限于政府。
另一种观点认为，“知情权是指自然人、法人及其他社会组织依法享有的知悉、获取与法律赋予该主体的权利相关的各种信息的自由和权利。
知情权包含的内容十分广泛，既包括属于公法范围的事务，也包括民事方面的情况。
”②这种观点认为知情权的义务主体既包括政府也包括一切掌握信息的企业。
通常将这种观点称之为广义的知情权。
近些年来，人们倾向于把环境要素看做是一种“公共产品”，认为在环境领域中实际上不存在任何“私”的成分，因而有关公众对环境事务的知情权，实际上已不限于政府对环境信息的公开，它同样要求企业等掌握环境信息的主体公开环境信息的义务。
从环境保护特别是环境影响评价的角度看，环境信息的公开是公众参与环境影响评价能够得以进行的前提，没有相应的环境信息，环境影响评价的公众参与就无法进行，公众即使参与也是盲目的参与，甚至仅仅是一些情绪的发泄。
这就决定了在环境影响评价过程中，公众必须享有充分的知情权，而一切担负环境保护责任以及其行为对公众环境利益发生实际影响的主体，都有义务和责任公开相关环境信息。
其中，政府在环境信息公开的问题上负主要责任，而企业自觉地把环境信息向公众公开，又是环境影响评价得到有效实施的先导。
第一，公众参与环境影响评价的目的在于保护有关受影响群体的利益，同时，也为政府有关部门进行规划与建设项目的科学决策和民主决策提供依据，以保证决策的正确性和民主性。
因而，公众参与环境影响评价不过是国家民主行政和公民政治参与的一个环节，其重点在于保证政府行政的科学性，防止行政效率的低下和行政决策的失误。
所以，不论是在政策层面的环境影响评价还是建设项目层面的环境影响评价上，都需要公众参与，而公众参与又需要政府将有关环境影响评价的信息向公众予以公开。
虽然环境影响评价更多地涉及企业特别是建设项目业主自身的环境信息（如企业是否属于重点污染行业、企业的环境等级特点③、环保目标责任制考核、污染源达标、污染限期治理）以及建设项目对环境质量影响的信息，但是，环境影响评价制度本身是作为国家的一项环境管理法律制度，而且，建设项目最终是否能够获得批准也取决于政府的决策。
事实上，作为建设项目的“业主”所拥有的一切有关项目的资料包括项目的环境影响评价报告书都要提交有关审批部门进行审批，因而政府所掌握的环境信息较之于企业更为全面。
正是这一点，决定了政府是公众参与环境影响评价过程中信息公开的主要义务主体。
第三，企业的环境信息公开对公众的有效参与能够起到先导的保证作用。
就公众参与环境影响评价而言，政府对环境信息的公开发挥着不可替代的重要作用。
但是，政府的审批与决策仅仅属于建设项目决策的最后环节，如果在决策时才将环境信息公开，引进公众参与，这实际上是知情与参与的滞后，会极大地影响公众参与实效的发挥，这也是我国现行环境影响评价公众参与制度中的一个严重问题。
解决这一问题的办法之一，就是将公众参与的阶段尽量前置于建设项目环境影响评价大纲编制阶段，而在此阶段，公众参与的首要条件就是企业对相关环境信息的公开，所以，企业也是保护公众环境知情权与参与权实现的义务主体。
总之，对于公众参与环境影响评价而言，知情权的实现比在政治生活以及社会生活的任何领域更具有决定性的意义。
但是，环境保护是一项技术性较强的综合性社会运动，公众能否知情，主要取决于掌握环境信息的义务主体能否积极地公开环境信息。
在一定程度上，公众对于环境影响评价的知情权问题实际上就是环境信息的公开问题，而健全的环境信息公开制度正是公众环境影响知情权的保障。
因此，在《环境影响评价法》中，确立政府以及对环境有直接影响的企业公开环境信息的制度是最为关键的一部分内容。
然而，在我国的《环境影响评价法》中，恰恰是在这一部分最为关键的内容上，存在着严重的不足。
发达国家和地区的环境信息公开制度 我国环境影响评价制度基本上可以看做是从国外借鉴而来的，考察国外关于环境信息公开制度的做法对于建立我国环境信息公开制度，从而进一步完善我国公众参与环境影响评价机制具有积极意义。
美国是最先建立起环境影响评价制度的国家，也是最早对公众参与环境影响评价进行规定的国家。
虽然美国《国家环境政策法》对公众参与的规定十分原则，仅仅规定主管机关进行详细的评价之前，应与其他相关机关协商并征询意见。
但是，值得注意的是，美国《国家环境政策法》明确规定环境影响报告书及所征询的相关机关的意见，应按照《情报自由法》（FreedomofInformationAct）的规定对外公开。
④除了《国家环境政策法》的规定以外，美国国家环境质量委员会制定的《关于实施国家环境政策法的条例》也要求联邦或者州机关在环境影响评价程序中不时地发布公告。
公告包括范围界定公告、初步决定公告、意思通告、可获得环境影响报告书草案的通告、可获得最后的环境影响报告书的通告，以及做出决定记录的公告等。
从美国的立法和实践中的具体做法来看，在环境影响评价信息公开中负责信息公开的主体既包括政府部门，也包括项目提议者即企业。
“美国联邦政府根据行政程序法规定，设立《联邦登记》。
凡未在《联邦登记上》公开的文件，不得强迫任何人服从。
”⑤由于《联邦登记》是联邦政府公开政务的一个媒介，因此，有关环境影响评价的各种文件也必须在《联邦登记》上公开。
在加拿大，为保证公众的有效参与，《加拿大环境影响评价法》规定，“为进行环境评价的每个项目开设公开档案室，方便公众获得该项目的档案资料。
”⑥项目环评档案包括：所有评价的报告；有关项目的公众意见材料；主管机构编制的材料；由于执行随后项目产生的材料；调解或审议小组审议的参照条款，以及要求实施削减环境影响措施的文件。
⑦公众可以获得的信息的种类包括： （1）根据《加拿大环境影响评价法》进行环境评价时公众通过其他途径获得的资料以及通过其他途径可以获得的其他资料；（2）对于主管机构所掌握的材料或其中部分材料，或加拿大环境评价机构掌握的材料或其中部分材料。
主管机构或环境部长认为，如果有人根据《信息公开法》的规定要求获得这样的资料，则应根据《信息公开法》的规定向公众公开的资料或其中部分资料，包括按照《信息公开法》的规定基于公众利益而公开的资料；（3）对于主管机构所掌握的材料或者其中部分材料，或加拿大环境评价机构掌握的材料或其中部分材料，主管机构或环境部长认为，其公开可以有利于公众积极有效地参与项目环境影响评价，因而符合公众利益的资料或其中一部分，但不包括含有第三方信息的资料。
日本《环境影响评价法》也十分重视信息的公开，规定了从范围界定阶段、准备环境影响报告书草案阶段到最终环境影响报告书三个阶段的相关信息的公开。
该法第7条名为“范围文件公布和公开复审”，规定“为了征求意见，从保护环境的角度出发，关于环境影响评价所需考虑的事项和所要采用的调查、预测和评价方法，根据总理府规定，项目提议者应公布范围文件已准备好的事实，可以在范围文件公布之日后的一个月内对范围文件进行公开复审。
”第16条名为“公告EIS草案以备公众检查”，规定“项目发起人从保护环境的角度考虑，本着收集意见的目的，依据第15条的程序提交相关材料后，即根据总理府通过的规章的相关条款进行的有关环境影响评价结果的EIS草案，项目发起人应公告EIS草案和‘条例’中规定所要准备的其他材料，并接受公众对相关区域进行从公告之日起为期一个月的公开审查。
”第27条名为“公告EIS并接受公开审查”，规定“项目发起人应公告EIS及其他规定的事项，在公告之日起一个月内，接受公众对其EIS等的审查。
”可见，公开相关信息资料也是日本公众参与环境影响评价的重要组成部分，而日本所采用的公开办法大多也是公告。
我国台湾地区《环境影响评估法》第8条规定：“认为对环境有重大影响之虞，应继续进行第二阶段环境影响评估者，开发单位应办理下列事项：（1）将环境影响说明书分送有关机关。
（2）将环境影响说明书，于开发场所附近适当地点陈列或揭示，其期间不得少于三十日。
（3）在新闻纸刊载开发单位之名称、开发场所、审查结论及环境影响说明书陈列或揭示地点。
”第13条规定，环境影响评估书经主管机关认可后，应将评估书及审查结论摘要公告，并刊发公报。
可以肯定地说，台湾地区将环境影响评价中信息公开的义务主体界定为政府与企业两个方面是比较全面的，而且，把政府公开信息的办法规定为公告，将企业公开信息的办法界定为陈列、揭示，也较为准确。
《欧盟关于一定公共和私人项目环境影响评价指令》第6条第2项规定：“成员国应保证将开工批准申请和根据第5条规定收集的信息在一定的合理时间之内向公众公开，以便有关公众有机会在该项目开工批准之前提出他们的意见。
”第9条规定“在批准或不予批准开工申请决策之后，主管当局应根据适当的程序将此事宜通知公众，并向公众提供下列信息：决策的内容以及附带的条件；决策时考虑的主要事项及其原因；必要时，对避免、削减和消除重大负面影响的主要措施所作的说明。
” 欧洲环境部长级会议于1998年6月25日在丹麦奥胡斯通过的《公众在环境事务中知情权、参与权与获得司法救济公约》，也明确规定了政府部门对公众提供环境信息的义务：除非公民请求的环境信息会对国防或者公共安全或其他法定的保密事项造成不利影响外，政府部门应在公众获取环境信息的请求提交后一个月内予以答复，特殊情形下可以延长至两个月（4.2）；政府部门应具备并不断更新与其自身职能相关的环境信息（5.1a）；在公众健康和环境面临紧急威胁的情况下，有关政府部门应迅速向可能受到影响的公众发布所掌握的一切能够帮助公众采取措施预防或减少此种威胁所造成的损害的信息（5.1b）；应逐步运用电子数据库这种便于公众通过公共电信网络检索的方式提供环境信息（5.3）；应按不超过3～4年的间隔定期发表和散发关于环境状况的国家报告（5.4）；应鼓励企业定期向公众提供充分的产品信息（5.6），使消费者能够在环境方面做出明智的选择（5.8）；应逐步建立一个向公众开放的，全国范围的污染源清单或登记系统（5.9）。
世界银行关于公众参与环境影响评价的程序分为三步：向公众传达信息、听取公众的意见和将公众纳入决策程序。
根据世行环境影响评价指令的要求，至少要在环境影响评价的种类确立后（在范畴界定过程中）和环境评价报告书草案准备完，及时公开信息，世行认为信息的公开是十分重要的而且有助于形成保证利益相关人及时获得信息的有效机制⑧。
世界银行通常使用的传递信息的方法包括⑨：印刷资料（包括信息布告、小册子）；展示与展览；印刷媒体（报纸、新闻发布、新闻发布会）；电子媒体（电视、收音机、视频）；正式的信息发布会；非正式的信息发布会（开放式办公室、现场访问、田间办公室）等。
由于各种方法有利有弊，世行项目组认为，在具体决定使用哪一种方法时，应当考虑下列因素：（1）利害关系人的数量和他们的特性，包括平均受教育的水平，环境知识、社会和文化地位；（2）将要传递的信息的性质，特别是技术内容；（3）所涉国家的社会事业性质的情况，特别是项目可以利用的技术的类型和财政资源；（4）规定进行环境影响评价的对象等。
世行指令还规定，成员国应保证任何开工许可申请以及任何与项目有关的信息都要向公众公开，公众有机会在该项目开工许可前提出他们的意见。
⑩ 为了接触所有的受影响的团体，需要一系列的交流方法和媒体。
例如，为了接触因为部落联盟、宗法等级、宗教信仰、性别、和地理位置而被忽视的弱势群体或团体，还需要一些特殊的措施。
让这些利害关系人参与的最有效的方法只有在对当地的文化和习俗进行研究后才能明确。
又如，在孟加拉共和国，欧美石油公司与孟加拉共和国的国家石油公司达成合作生产合同，开发勘探在该国东北部的汽田。
国际金融公司（IFC）进行了投资，根据IFC的指南进行了环境影响评价。
调查表明，当地发布消息的最常用的方法是用扩音器进行广播，所以，这个开发项目的消息除了用更习惯的方法外，也是使用这种扩音器进行广播的。
「11」 从发达国家或地区以及国际组织的情况看，环境影响评价公众参与立法的一个重要内容就是相关信息应当透明。
实现透明和开放的方式包括发布公告，利用报纸、电视、广播、互联网发布简报或消息或发布专题新闻，利用信息发布会散发项目概要小册子等书面材料。
发达国家信息公开包括公众参与环境影响评价的信息公开是与这些国家行政公开的大环境和对信息公开的立法密切联系在一起的。
从立法的角度看，美国为了保障行政公开，陆续颁布了《情报自由法》、《阳光下的政府法（行政会议公开法）》、《隐私权法》、《电子的情报自由法》。
英国作为欧盟成员国，没有制定统一的情报公开法，只是在1994年后以政府内部规则为基础实施情报公开制度。
「12」 ;但是，英国1990年颁布的环境法中，却规定环境信息必须向大众、其他部门、政府和国际组织公开，尤其是公众有权向污染者和政府索取资料。
英国环境法还确定了“公共注册”（publicreg;ister），公共注册是一个法定信息系统，环保局控制着许多注册者以便公众随时得到信息。
「13」;德国的情况与英国类似，德国也没有制定全国基本的情报公开法。
但受欧盟环境指令的压力，德国于1994年7月8日公布了《环境信息法》。
该法第1条明确规定：“制定本法的目的是为确保自由获取并传播由主管部门掌握的环境信息，规定获取环境信息的先决条件。
”第4条规定：“人人都有权从主管部门或其他法人处获取环境信息。
主管部门可以根据申请发布信息，允许保护环境的档案被查阅，开通多种信息渠道。
获得信息的其他要求不受影响。
”日本于1999年4月28日由参议院通过了《关于行政机关保有的情报公开的法律案》，规定除包括个人的情报，法人等经营情报，国家安全和外交的情报，公共安全的情报，审议、讨论的情报，行政机关事务、事业的情报6类不公开的情报和其他限制公开的情报外，其他情报应当予以公开。
「14」此外，瑞典、芬兰、丹麦、挪威、法国、澳大利亚、韩国等国家都制定了本国的情报公开法。
在这些国家，由于信息公开制度有法律的保障，因而与信息公开制度密切关联的公众参与包括环境影响评价的公众参与都具有基本的前提条件和可能性。