地方政府招商引资模式改革的法律思考
摘 要 地方政府在招商引资实践中探索出了具有代表意义的招商模式。传统的招商引资模式依靠以往的税收、土地优惠及补贴政策扶持已越来越难以为继了，并逐渐暴露出了优惠政策泛滥且突破法律边界、法律专业服务缺失、决策评估机制缺失等法律问题。本文试图从法律的视角深入研究这些问题背后的原因，探求新常态经济形势下地方政府招商引资模式改革的进路选择。
作者简介：刘三红，华南理工大学法学院2013级法学硕士。
中图分类号：C931 文献标识码：A 文章编号：1009—0592（2016）04—200—02。
近年来，我国率先发展的三大经济圈及山东半岛地区在招商引资实践中探索出了各具特色、行之有效的招商引资模式。
该模式是地方政府直接介入招商引资活动，结合自身优势，利用自身资源禀赋，运用土地、税收等优惠政策吸引域外各类生产要素向本地流动的一种模式。该模式能够聚集发展要素、推动法治政府建设，也存在招商隐形成本较高、缺乏严格的法律制约等不足。其主要应用于我国长三角地区。
（二）“市场驱动型”模式。
该模式是企业、投资者等市场主体在招商引资过程中发挥主体作用的一种模式。其成长与发展有其固有的土壤，适合经济发展比较发达、市场经济比较健全、民营经济基础良好、法制环境比较优良、商业文化比较浓厚的地区。其实践地区以珠三角地区为代表。
（三）“总部经济型”模式。
该模式依托特有的资源优势吸引企业将总部在该区域集群布局，使企业价值链与区域资源实现最优配置。其实践地区以北京、上海为主要代表。
（四）“改革推动型”模式。
该模式主要通过专攻式和并购式来吸引外资。山东半岛地区是“改革推动型”招商引资模式的典型地区。山东半岛地区以政府牵头打造合作平台，专攻日韩产业转移，推动产业对接互动。山东半岛国有大型企业较为集中，借助跨国并购方式来吸引投资，以嫁接先进的生产技术和管理经验。
随着招商引资的竞争日益激烈，部分地方政府“不惜一切代价”盲目招商，越权出台“土政策”作为招商引资的“杀手锏”、“秘密武器”，采取减免税收、低价转让土地、降低企业环保标准等各种优惠政策来吸引投资，突破法律规定过头承诺优惠政策。这本质上将企业应当承担的成本转嫁到了地方政府，增加了招商隐形成本，损害了法律的权威。
1.缺乏统一的法律服务协调机构。目前，提供招商引资法律服务的法律资源较为分散，不利于统一调配管理，不利于发挥法律资源的最大服务效应。同时，法律服务还存在被动性特点。法律服务资源的分散性和被动性，“难以系统全面地应对招商引资面临的各种不同性质、种类和错综复杂的法律事务。”。
2.法律服务招商引资参与度不深。主要体现在其参与的招商引资环节十分有限，且很少能参与到核心环节。同时，主体的单一制约了服务广度、深度和质量；形式的单一归因于法律主体的地位制约。
1.法律评估主体缺失。实务中，对政府招商引资成效事实上的评估主体往往是上一级政府，以政绩考核的方式，考核下一级集体班子，以经济指标考核为核心，法律维度指标的考核欠缺。从这个意义上讲，地方政府招商引资成效法律评估的主体是缺失的。
2.法律评估标准缺失。因事实上缺乏法律评估主体，目前地方政府招商引资成效的法律评估标准也基本未能建立。这主要是因为考评机制的内在规制所致。
3.法律评估结果运用机制缺失。当前，受制于地方政府招商引资成效法律评估主体的特殊性及缺失，以及法律评估标准的缺失，法律评估结果尚不具备合理运用的基础。
（一）分税制财政体制下地方利益驱使。
“分税制的关键内容是把原来归地方的财政收入划为了中央所有，一些重要的税种都归了中央。” 分税制极大地削弱了地方政府的财力，在事权和责任变化不大情况下，却承担了日益加重的社会管理和公共服务职能，这使得地方政府不得不想方设法扩大自己的税源。招商引资则成为最佳的扩大地方税源的选择。
由于财政预算安排不够细化，人大对预算的监督机制尚不能完全发挥效用。社会监督的分散性、薄弱性决定了其力量更显不足。上级政府对下级政府的行政监督若非涉及到领导干部踩了法律红线，往往也“大事化小、小事化了”。地方政府自我监督、自我净化更是效果甚微。
一方面，由于我国法律法规和政策体系具有相对滞后性，内容规定得比较笼统，以及执法不严等原因，致使个别地区在盲目招商中造成严重后果却得不到相应的法律制裁。另一方面，地方政府招商自由裁量权过大，法律对少数集体决策的招商引资违规行为定性难度较大。地方政府一般通过领导班子集体决策，向上级政府专题请示，获得临时授权，然后再以“一事一议”的方式突破政策底线，实现招商成功。
（四）领导干部的任用缺少深层评价机制。
当前，我国各级政府为了推动经济社会发展，往往将各类核心考核指标层层分解、层层下达，并以此作为考核下级政府和领导干部政绩的重要指标。一些领导干部受这种政绩利益的刺激，基于自身利益最大化考虑，热衷于追求招商引资带来的经济指标的增长，置国家法律政策于不顾，超越本地权限审批，带来一系列不符合经济发展规律的恶果。
1.运用招商引资法治方法。要求地方政府在履行招商引资经济职能时，要以法律法规的基本要求审视、评估自身工作。要在法治思维的指导下，不断审视政府招商工作的权限、内容、方法、程序是否合法，是否符合法律法规的强制性要求，是否切实有利于推动地方经济社会的全面可持续发展。
2.健全招商引资法律体系。为统一招商引资政策，统一对外宣传我国投资政策，制定一部统一的《中华人民共和国投资促进法》势在必行，需早日提上议事日程。还要对各地涉及到招商引资的法律规章进行一次全面清理，对违法上位法规定的，要坚决废除；对不适应招商政策的，要予以修订。力争早日构建我国较为完备、科学、透明的招商引资法律体系。
3.优化招商引资法治环境。首先，要从法治观念上改变轻法律重政策的认识。要尽快从过去主要靠政策、行政手段转向主要靠法律手段的道路上来，加快推进法治政府的实施。其次，要进一步强化政府法制部门的招商法律服务职能。地方政府要在法制部门机构的完备上、专业人员的配备上、工作经费的保障上、服务职能的发挥上等方面给予大力的保障与支持，使其充分发挥其应有的法律服务职能，营造地方良好的法治环境。最后，要进一步提高招商引资机构法律专业人员配置比。要在地方政府领导班子成员中配备一定比例的法律专业人士，以避免集体违法决策、盲目决策。招商引资机构要硬性招引一定比例具有投融资知识、懂资本市场运作等法律专业人员，具备与招引企业高管进行对话的基本素质。
1.探索设立省级统一招商引资机构。新加坡、日本等国招商引资成功经验之一，就是在国家层面设立了统一的招商机构，统一负责国内的招商引资政策，统一对方进行项目推介和招商服务工作。基于我国幅员辽阔、地区发展的差异性，笔者建议可以在省一级层面上设立统一的招商机构，统一实施对外招商引资工作。在管理隶属关系上，可以作为省政府的内设部门之一，提高其独立性、执行力。设立省级统一招商引资机构，可以更好地执行国家有关法律法规、更好地落实国家产业发展政策、更好地产生招商引资协同效应。
2.构建统一对外招商宣传工作机制。设想构建的全省统一对外招商机构，也可以借鉴新加坡成功经验，对外代表全省经济园区统一开展对外宣传工作。其重点是统一对外开展合作项目推介、招商优惠政策宣传、优质项目的对接等方面，对统一全省范围内的税收优惠、土地价格、财政补贴、金融支持、环保标准、人才服务等方面的优惠政策具有重要的意义，可有效避免城市间的恶性竞争，有利于形成良好的协同效应与工作机制。
3.强化审计机关监督实施机制。审计对招商引资过程的有效监督，目的在于规范政府招商引资行为，提出建设性意见和建议。审计对招商引资的监督宜采取在上级政府的统一组织下，上级审计机关监督下级政府的模式，以保障其审计结果的独立性、客观性。
1. 规范项目引进法律程序。打造招商法律顾问团队，借助其丰富的法律实战经验和理论功底，为控制项目招引中的风险保驾护航；建立招商项目背调制度，对已签订意向性投资协议或框架性协议的投资者，组织独立的第三方尽调团队进行背调；完善招商项目评审会，定期严格标准进行项目评审。
2.建立项目法律评估机制。要在法律价值的指引下，结合地区实际，制定统一的评估实施方案，按照定性与定量相结合的路径，在充分占有相关资料的基础上，运用利益相关者分析法、成本收益法、压力测试法等方法，建立全方位、多维度、立体化的项目法律评估工作体系。
3.完善项目投资合同制度。规范项目投资合同法律主体，根据项目投资合同的法律主体不适格往往成为合同难以履行的法律障碍，一般应以地方政府或政府派出机关为最适格主体。探索建立招商引资项目退出机制，为招引投资规模大、科技含量高、带动作用强、经济效益好的项目腾出发展空间，最大限度发挥土地资源的集约效益。
1.政府招商活动需遵循法律运行规则。地方政府的招商引资行为必须在法律的框架下运行，不能突破法律法规的强制性规定，更不能牺牲地区的可持续发展能力。首先，各项招商引资优惠政策不能突破法律的规定。其次，地方政府招商引资要符合国家的产业政策。最后，地方人大要加强对地方政府招商引资的监督。
2.清理规范地方政府税收优惠政策。当前，我国各地区域优惠政策过多过滥，清理整顿势在必行、迫在眉睫。全面清理地方税收等优惠政策，要规制地方政府在招商引资中以税收优惠等政策为主的恶性竞争，让同等的财税政策统一在各地实施，规范企业因追逐减免税收等优惠条件而无序流动。
五、结语。
传统招商引资模式已在招商引资实践中暴露出诸多无法短期、根本解决的难题与问题，已经极大地制约了地区经济的发展。在经济新常态下，招商引资工作要由传统招商模式向法制环境驱动、服务驱动、创新驱动的路径转型，向以政府为导向、以市场为主体的新模式转型，更加多元化、专业化的全产业链服务模式和综合服务能力，满足投资者的现实需求。
注释：
李宾.在招商引资工作中构建整体法律服务模式——以重庆市九龙坡区为例.现代经济信息.2010（20）.174—175.
杨之安.中国分税财政体制：问题成因和改革建议.财贸经济.2004（10）.
参考文献：
[1]王习农.投资促进理论与实践.中国商务出版社.2012.
[2]邓国勇.吸引投资的关键在于营造良好的法治环境.改革与开放.2003（5）.