《国家中长期教育改革与发展规划纲要》再聚焦
[摘要]整理分析教育部门户网站上网友对国家学前教育中长期规划纲要的5708条建言，可以发现，民众的建言涉及我国学前教育事业发展的各个方面，其中最受关注的是学前教育教师待遇问题、财政投入问题、管理体制问题、学前教育内容问题、学前教育性质问题。民众在提出这些问题的同时，还就如何解决问题提出了自己的意见和建议，如强烈要求提高幼儿园教师的地位与待遇，加大政府对学前教育的财政投入，规范幼儿园的办园体制、管理体制及教育内容，有条件地把学前教育纳入义务教育，提高学前教育的普及率目标等。
[关键词]。
国家中长期教育改革与发展规划纲要；学前教育；教育改革；教育发展。
《国家中长期教育改革与发展规划纲要》文本自2010年2月28日至3月28日再次公开征求民众意见。据统计，一个月中教育部门户网站共收到建言18474条，有关学前教育的建言3951条，占总数的21.39％，在教育各阶段中所占比例最高。笔者对这3951条建言进行分析整理，一方面是为了解民意，另一方面希望能为国家制定出更加科学、更加符合民意的学前教育发展规划提供一定的参考。
建言主要涉及幼儿园教师待遇、财政投入、办园体制、学前教育纳入义务教育、幼儿园教师的培养与培训、管理体制、教育内容、幼儿园收费、学前教育立法、普及学前教育、学前教育的重要性、学前班、流动儿童和留守儿童、家庭教育等话题，各主要话题的频数分布情况详见表1。
资料还显示，发表建言的群体有幼儿园教师、园长、高校从事学前教育专业教学与研究的教师和学前教育专业在校学生，学前教育研究机构、地方教育部门主管幼儿教育的工作人员及幼儿家长。各类群体均从不同的角度对我国幼儿教育事业的发展提出了自己的想法、意见和建议。分析和解读这些建议，揭示建言所反映的主要问题，以及问题背后的原因与建言者的根本诉求，对认识我国学前教育的发展趋势具有重要的现实意义。根据建言的内容，我们将民众关注的问题归纳为以下方面：
幼儿园教师的待遇问题备受关注，占到学前教育建言总数的37.32％。资料显示，针对幼儿教师待遇的建言主要来自一线的幼儿园教师，并以农村幼儿园教师、公办幼儿园中的非公办教师和民办幼儿园教师为主。这部分建言主要围绕幼儿园教师的工资、编制、养老和医疗保险以及培养培训等具体问题展开。如有建言指出“农村幼儿园教师工资待遇低，养老保险、医疗保险等各种保险一直得不到解决，现在政策这么好，农民工、民营厂子的工人都有劳动保障”；“农村非公办幼儿园教师待遇没有保障，农村非公办幼儿园教师身份不明，每个幼儿园教师的工资二三百元钱”等。针对幼儿园教师待遇低的现状，网友提出“国家应尽快制订非公办幼儿园教师工资标准和其他相关政策，以确保幼儿园教师和其他教育阶段的教师一样，拥有不低于公务员的待遇；确保幼儿园教师不因民办还是公办、不因‘在编’和‘不在编’，不因城市还是农村，而能够同工同酬”；“提高非公办教师的待遇，工资可以定在公办园教师的80％”；“不要将幼儿园教师隐含在中小学教师里面，要明确提出幼儿园教师，因为一包含就什么都没有了”等。
其实，造成幼儿园教师待遇低，编制不能解决，医疗和养老保险无法得到保障的原因主要有两方面：首先，《中华人民共和国教师法》对幼儿园教师身份待遇的规定难以落实，法律法规与政策文件之间相互冲突。《教师法》明确规定“中小学教师，是指幼儿园、特殊教育机构、普通中小学、成人初等中等教育机构、职业中学以及其他教育机构的教师。”可见，从法律角度而言，幼儿园教师本就与中小学教师地位等同。然而，国家后续出台的一些法律法规却出现了与《教师法》不一致的地方。仅以2009年颁发的《关于义务教育学校实施绩效工资指导意见的通知》为例，这一文件没有包括幼儿园教师，致使中小学教师中不同群体之间的差距进一步加大，幼儿园教师的劣势地位更为彰显。在这种情况下，《教师法》对幼儿园教师地位的法律规定变得更加苍白无力；其次，即便按照《教师法》，履行对幼儿园教师的待遇标准，从目前我国的实际情况来看，能享受正式教师编制和待遇的幼儿园教师所占的比例也不高，其主要原因在于目前民办幼儿园的数量在我国幼儿园总数中占据绝对多数，据2008年的数据统计，民办幼儿园已经占到幼儿园总数的62.16％，民办幼儿园教师队伍比较庞大。此外在公办幼儿园内部，无编制的教师人数也较多，他们同样无法享受到《教师法》所规定的教师待遇。
除了关注幼儿园教师的工资和编制问题外，还有298条建言建议加大对幼儿园教师的培养和培训。发表这类建言的主要是幼儿家长和幼儿园教师。这一方面表明了社会对幼儿园教师素质和幼儿教育质量的重视；另一方面也表达了幼儿园教师对自身工作的热爱，希望通过提高自身素质为幼儿提供更好的教育。建言分别对职前培养、教师资格认定和入职后的培训给出了针对性的意见。首先，在改革职前教育方面，建言指出：“对各中专、大专幼儿师范学校的招生，国家要严格控制，尤其要控制各职教中心随意举办幼儿教育专业的行为，以保证幼儿师范毕业生的整体素质”；“各师范院校要明确对幼儿园教师的培养责任，统筹规划设置学前教育专业”。在改革教师准入制度方面，建言希望“严格幼儿园教师资格证评审制度，在学历和技能等多方面提高要求，以确保教师的索质。”在此，还有建言提出要加大男幼儿园教师的比例。在改革职后教师培训方面，建言指出“要给予幼儿园教师更多的培训机会，加大对幼儿园教师培训的投入力度。”由于幼儿园教师这一群体在社会上的地位和待遇状况会对幼儿师范学校生源的质量产生直接影响，而学前教育专业毕业生的质量又会直接影响幼儿园教师队伍的质量，进而对幼儿园教育质量产生影响，三者之间相互联系，相互制约，其中任何一个环节的变化都会对其他环节产生影响，因此，从理论上而言，无论从哪个角度突破，都会对整体系统的优化起到促进作用，只是在目前提高教师待遇呼声如此高涨的情况下，我们认为突破口应首先放在如何解决不同身份幼儿园教师的待遇问题上。
二、政府财政投入问题。
共有751条建言呼吁政府要加大对学前教育的投入，占建言总数的13，16％。这类建言认为目前我国幼儿教育经费投入不足，分配不合理，因此要加大中央政府的投入，设立幼儿教育专项经费，建立以政府投入为主，社会举办者投入和家庭合理负担的投入机制。长期以来，政府对于学前教育的经费投入一直处于较低水平(从1993年至今，学前教育经费仅占全国教育经费总投入的1，3％左右)。这次规划纲要公开征求意见稿中，政府对自己在幼儿教育投入方面的角色仍然没有明确规定，主要表现为：在论及其他教育阶段时，都明确提出要以政府投入为主，而在论及学前教育时，则变为政府、家庭和社会共同承担。有建言指出，之所以出现这一状况，是因为目前我们国家对学前教育重要性的认识还不到位。规划纲要仍将学前教育的作用仅仅与个体联系起来，没有看到学前教育对整个国家和社会发展的重要意义与价值。因此，97条建言呼吁政府要提高对学前教育重要性的认识，将其意。
义提高到对国家、社会、家庭、个人都有重要意义的高度上来。虽然这部分建言的数量较少，但一定程度上反映出有越来越多的人将学前教育放在更重要的地位上来理解。为促使政府加大对学前教育的投入，有建言提出设立幼儿教育专项经费。这是在国家不加大对学前教育投入的情况下迫不得已选择的一条路径，其实最佳的途径应该是以法律条文的形式规定国家对学前教育财政投入的比例，从而保证政府财政投入的稳定性。国家如果能树立“对幼儿教育的投入是对人生的投入，是对民生的投入，是对未来的投入”的系统观念，将有助于从根本上解决政府对学前教育财政投入过少的问题。
由于长期以来，政府对学前教育的经费投入一直处于较低的水平，幼儿教育经费主要依靠收费来解决，直接导致了幼儿园收费高的问题。因此，幼儿园收费成为大家关注的重大话题之一，213条建言对此表达了看法，呼声最高的是城镇幼儿家长。‘多数家长认为幼儿园收费高和乱收费现象比较严重。“大量天价幼儿园的收费超过了一个大学生的培养成本”；“赞助费高，学费贵，高收费的幼儿园不利于教育公平的实现，超出了家长的承受能力”。这类建言认为，幼儿园收费高、乱收费现象严重与我国缺乏统一的幼儿园收费标准和成本核算机制有直接联系。然而，从幼儿园的角度来讲，无论是公办还是民办幼儿园对这样的指责都感觉很委屈。公办幼儿园强调政府对幼儿园的差额拨款根本无法满足幼儿园各项开支需要，民办幼儿园则强调政府对民办幼儿园没有任何的支持和帮助，全部开支都源于收费，高收费由此“是幼儿园不得已而为之”。有建言提出要对幼儿园收费进行限价，但要从根本上解决问题，我们认为还是应该“通过举办普惠型的公办幼儿园来解决入园难人园贵的问题，因为仅靠限价只会导致幼儿园通过克扣幼儿伙食或其他方式来降低成本，最终伤害的仍然是幼儿的利益。”。
另外，众多民众关注了民办幼儿园的办学资质和收费管理情况，但现实是我国对民办教育的收费并未予以明确的规定。《民办教育促进法》只是提到“民办学校对接受学历教育的受教育者收取费用的项目和标准由学校制定，报有关部门批准并公示；对其他受教育者收取费用的项目和标准由学校制定，报有关部门备案并公示。”这就对民办学校具体要根据哪些标准来制定收费，并未予以明确规定。虽然《民办教育促进法》规定“民办学校在扣除办学成本、预留发展基金以及按照国家有关规定提取其他的必需的费用后，出资人可以从办学结余中取得合理回报。取得合理回报的具体办法由国务院规定。”市场经济条件下，资本的逐利性质不可避免，而且在我国公益性教育机构发展尚不成熟，私人出资做慈善较为鲜见，因此，民办幼儿园收费高于成本的现象必然存在。当然也有一部分民办幼儿园收费低廉，这类幼儿园主要是满足城市中低收入人群以及流动人口子女人园的需要，其师资和设施等方面的质量又令人堪忧。
建言还指出有限的幼儿教育经费的分配结构也非常不合理。为数不多的学前教育经费多集中于数量有限的城市公办幼儿园，广大中西部地区和农村幼儿园很少享受到国家的财政投入。王化敏等人2001年对14省市的调查结果表明：“近70％的财政拨款用于城市和县镇公办园，造成公办园越办越好，有的公办园向高标准、豪华型发展，在市场竞争中形成‘优势地位’，随之获得收费‘越来越高’的效益。占70％的集体办、企业办园得到的支持很少。”在如何分配有限的教育经费方面，有54条建言指出国家要加大对流动儿童和留守儿童幼儿教育的重视程度，对农村家庭经济困难、城市低保家庭和农民工子女接受学前教育予以资助，也就是说在资源有限的情况下，要优先满足有特殊需要的群体。在此，“适当增加幼儿教育财政投入，并提高幼儿教育财政经费的使用效率，建立幼儿入学资助体系和转移支付制度，保证幼儿入学受教育的公平性”尤为重要。温家宝总理2010年4月1日在《关于发展社会事业和改善民生的几个问题》的讲话中指出“要为群众提供公平的受教育机会……进一步完善国家助学体系，确保每一个孩子接受教育的基本权利，无论哪个教育阶段，都不能因家庭经济困难导致孩子们辍学。”根据温总理这一讲话精神，政府的相关政策措施应该惠及学前阶段的儿童。
有关办园体制的相关问题在这次建言中也倍受关注，共有741条建言，占建言总数的12.98％。大家认为目前我国办园体制存在的问题有：“幼儿入园难，公办幼儿园数量有限，部分公办园还实行承包制”；“民办幼儿园数量多，但是质量参差不齐”；“有些企事业单位对学前教育没有正确的认识，经常被单位当成包袱，将幼儿园推行社会，推向市场，最终导致幼儿园高收费或消亡”等。一直以来，有关办园体制改革的政策文件都强调在我国经济实力有限的情况下，鼓励政府、个人、企业、学校、社会团体等多元利益主体参与到教育事业中来。从历史发展的角度来看，企业事业单位及个人办园的积极性确实得到了调动。企事业单位在一段时间内举办了大量的幼儿园，不仅满足了其职工子女的入园需求，而且还面向社会，招收了部分城镇居民子女。随着国家经济体制改革的深入，效率的考虑在国家各项事业的发展中占据了主导地位。为了减轻企事业的负担，这些单位幼儿园大量被转制，被推向了市场，而教育部门办园的数量又基本没有增加，致使幼儿人园的需求由大量的民办幼儿园来满足。据教育部2008年统计的数据，2008年我国民办幼儿园的数量已占到幼儿园总数的62.16％，教育部门办园只占幼儿园总数的20.53％，集体办园占13.78％，其他部门办园占3.53％。
针对办园体制存在的问题，有建言建议将幼儿园分为两类：“一类是普惠性的幼儿园，一类是选择性的幼儿园。普惠性幼儿园主要由政府提供，负责满足民众的基本教育需要，收费在中低收入阶层可能承受的范围之内。选择性幼儿园可主要由民办机构提供，按成本收费，体现优质优价。”还有建言考虑了地区差异，认为“在城市应建立政府主导，社会各界参与，公办与民办并举的办园体制。但在农村，则应建立以县市区政府办园为示范，乡镇政府举办中心幼儿园为骨干，村集体及学校办园为主体，公民个人办园为补充的办园体制。”笔者认为，我国应该以普惠型幼儿园为主，以公办幼儿园为主，而且应优先解决处境不利幼儿的受教育问题。当公办幼儿园占到一定比例时，目前存在的入园难、入园贵等问题会有所缓和，质量较低的民办幼儿园会自行垮掉，而那些质量较高，能够满足家长不同需求的民办园就会保留下来。这实际上是在政府保证公平的前提下充分发挥市场调节作用，使我国幼儿园的办园体制趋于合理，同时充分发挥政府的主体作用。
涉及幼儿教育管理方面的建言有260条，指出目前幼儿教育管理方面存在的问题主要有：“各级政府及其部门对幼儿教育的管理职责不明确，分工不明确”；“政府对民办幼儿园管理不到位，黑园大量存在”等。针对这些问题，建言提议“学前教育机构要归口审批与管理，应由教育部门统一承担，充分体现其教育性”；“要建立健全学前教育管理体制，公办幼儿园要全部由教育部门举办，严格按照行。