论国民时期中央政府对西南边疆的治理
摘要：在民国时期，西南边疆地区治理出现了官僚制度上层结构、土司和不同的边疆地方团体组织、政教合一等多元边疆民族政治结构等四种类型。它们既有同质性，但也存在着极大差异。民国时期的西南边疆问题和边疆民族治理等问题受到了民国政府的重视，不仅成立了个地的边政机构，还对边疆地区的经济和教育进行指导发展，民国政府曾针对西南边疆问题进行大规模的调查。民国政府对边疆的治理政策具有划时代的意义，值得深入去探究。
在边疆政策的研究方面，近几年学长对民国时期政府的治理政策的研究上取得了较大的成果，但这些研究成果大多以部分叙述为主，在研究历代的边疆民族政策和治理时引述出来，而在民国时期政府对边疆民族政策的治理作为直接的研究对象的研究不多，在民国政府对蒙藏和西南边疆的治理方面，有待作进一步的研究和详细阐述，文章通过收集相关历史资料，对民国时期，政府对新边疆的治理政策进行详细概述，并做分析总结。
民国时期，国民政府掌握了政权后，确立政党治国体制，这在一定程度上促进了中国对民族国家的建设。然而中国尚处于政治混乱时期，治国体制的建立相对薄弱，该体制没有能结束中国传统的中央权威政治格局，国民党政府在对西南边疆区域的治理上，虽说是实现民族国家的建设为治理主要内容，但由于新边疆内部政治结构的差异性和国民党的政权力量无法完全控制西南边疆地区。使得国民政府对西南边疆的治理具有一定的局限性，但是国民政府对西南个省区的社会治理调整仍然值得我们去深究。
民国时期是从1912年到1949年这段时间，这一时段又可分为民国初年和民国政府时期，在民国初年（1912—1928），中国经历军阀混战，国内的形式复杂多变，中央政权经历多次更迭，边疆地区的形势也不容乐观，在1917年爆发的后川边与西藏战争，使得边疆的形势更为严峻。中央政府在1918年才恢复了对外蒙古地区的主权，随后中央政府加强与边疆地区的联系，南京政府对边疆地区与民族的认识和政策，一方面有明显的时代局限，另一方面与此前的封建王朝相比也有一些不同的特点。
1927年以后，中央政府实现了对全国的统治，但西方民主主义的思想，孙中山等的中央政府高层对民主主义也有深刻的认识，在国民时期提出的五族共和的思想，使得民国时期的中央政府基本上将封建王朝时期提出的“内华夏、外夷狄”的封建时期的陈腐观念，改变了中国封建一直以来奉从的“尊夏贱夷”和“首崇满洲”的传统思维，中央政府成立初便对少数民族的称谓做了更正，明令不准再用苗、夷、猺、猡、獞等称呼，并且颁布《改正西南少数民族命名表》[ ]，禁止在用歧视和侮辱性的字样，凡是过去少数民族名称之中，虫、兽、鸟及反犬旁，一律须改为人字旁。从前我国的国民漠视边疆，由于边境的严重危机，国民政府主张建设中国，定率先建设内地，在建设边疆的想法，但“九一八事变”的惨败，政府意识到，建设边疆的建设是国固之根本，中央政府慢慢重视其国家主权的维护和国防的建设，提出了唯有国家和边疆共同强大，估价才能安定，国民应当摒除旧观念、旧意识去引导边疆各族人民的发展，只有边疆危机解除了，国家才能真正的获得独立自主，自立自强。在国民时期，西方的科学和技术受到了极大的推崇，中央政府一西方的人类学、社会学等为学习指南，组织了大规模的边疆民族情况的调研，来对边疆民族的社会状况和发展需求做新的认识和评估，此外，中央政府还在西南边疆各省设置边政国际机构，以实现对西南边疆的治理，促进边疆经济文化事业的发展。
在民国时期的初期，内蒙古、西藏和西北地区是中央政府在西南边疆比较关注的对象，在这一时期，中央政府不仅建立蒙藏委员会，还针对蒙藏地区制定了政策，促西北地区的研究和开发，其主要原因是西北地区多年的无特殊化管理和外国势力的觊觎。在1935年，中央政府实现了对西南地区的有效统治，“七七事变”爆发时，西南边疆地区成为了抗日的后方，政府的关注才逐渐有西北转到西南地区。1935年后，中央政府随即展开了对西南地区的民族情况调查研究，出版了《宁属洛苏调查报告》、《昌都调查报告》、《丽德大道调查报告》、《中甸调查报告等》。[ ]加强了对西南边疆少数民族事物的管理，仿照在西北地区的做法，成立各省的边政机构，有效的促进了西南地区的各项事物的发展。
中央政府在对西南边疆进行调查研究的基础上，中央政府对西南地区实行政建置，在西南各省推行县制，包括在着力于对西南边疆的经济发展和民族教育等等政策。西南边疆地区因为得到中央政府的重视，经过一系列的改革，中央政府在地方设置了权力行使机构，对地方的治理有了较大的效果。各边疆地方权利行驶机构通过地方的治理力量进行引导和改造，通过瓦解地方实力，将执行权利收回到中央政府的权力范围。在中国政治历史上，国民政府提出的省建制，对边疆民族的治理意义重大。由于我国西南边疆的特殊地理位置，西南地区的安全问题牵动着国家独立自主，西南边疆的大规模变动将对国家的安全存在极大的威胁，辛亥革命的爆发，在一定程度上加重了国家的危机，中央政府认识到，任何一个强有力的政治共同体都需要运用“它的政治力量、组织方法，深入和控制每一个阶层、每一个领域，才能改造或重建社会国家和各领域中的组织与制度，从而克服全面危机。”[ ]在国难当前，对于边疆的区来说，通过建立省制国家权利机构，能够使得国家政治权利集中，对国家权利统一有效的行驶有一定的保障作用，同时也保证了国家权力在地方社会治理中得到落实。
在此西南边疆地区大改革的背景下，西康地区位于四川、云南、西藏、和青海的结合部，是多个少数民族的聚居地，其中包括汉族、藏族、彝族、羌族、傈僳族等多个少数民族在西康栖息，其民族的成分和少数民族人民的分布相当复杂、但该地区内民族的文化信仰习俗不同，这样会使民族问题和国家主权问题搅合在一起。西康可以说是边疆地区和内陆链接的重要枢纽，其地理位置显得十分的重要。对西康地区进行治理，建立省级制度，对整个西南地区边疆民族治理来说，具有非常重大的意义。从我国的封建时期开始，一直到延续到民国政权时期，西康一直是军事要地，民国中央政府通过在西康建立特别行政区、西康建省委员会等的手段，全面对西康等的边疆地区进行行政整合，建立了当地的独立行政单位，在西康的县城推行县制，并将这些制度纳入了国家统一政权管理的体系中，废除了在抵抗地区的土司制度、人头制度。这些做法有效的促进了边疆地区的政教合一构建，使得西康在西藏和内地之间的形成了一定的缓冲区域，在形式国家权力上面，西康省政权直接代表了中央的权力机构，来行驶国家对西康治理的政策。
国民政府除了在西康建立省制，在其他的边疆省份也逐步建立其里类似的制度，虽然政府对边疆各省的治理手法不全相同，但都以县级作为基层政权的基本单位，逐步的完善边疆省份的政治治理。例如云南在条件具备的地方对一些土司进行改流，其余地区则设流而不改土，推行土流并接受当地县级政权的管辖。四川则对剩余土司名称进行保留，原来的土司辖地进行拆分，分别设置设治局和乡镇管辖，纳入到县级政治体系内。西康通过任命残余的土司为各县的总保、保正或村长等职务，完成了西康土司的改流。而贵州的全部土司则在民国建立之后就立即撤销，其领地划归全部所属县管辖。至此，就已经大致完成了西南民族地区的县级政权建设，形成了中央能够直接管辖的政权体制。这不仅在政权的建设层面推动了西南民族地区的国家建设，使得西南民族地区加强了同中央的联系，为更进一步的国家战略整合也奠定了基础，创造了条件。
在对西南边疆进行政治改革的同时，边疆教育也得到了很大的发展，民国时期的调查，对民族形态构成有了初步认识，中央政府提出对边疆教育的改革是势在必行的，是国家建设项目中的一项重要内容。政府对少数民族的教育改革和教化改造是治理国家重要而有效的手段。在国家政权得到统一后，边疆教育也作为建设统一多民族国家共同体，中央执政党对边疆的治理提出了“重边政，宏教化，以巩固国族而统一”的政策，这项政策的提出，是中央政府对边疆民族教育重视的直接表达。自1929年，中央政府开始着手对边疆的教育制度进行改革，为改革的顺利进行，成立了蒙藏教育司，并提出了“文化边疆”的口号，这对蒙藏教育的政策改革有很大的帮助，同时培养了边疆民族对国家的认同感，提出“测底培养国族意识，以求全国文化的统一”的指导思想来对边疆民众进行教育，1934年，正式提出了“边疆教育”的概念，成立了边疆教育设计委员会等相关机构，使得边疆教育在边疆民族地区迅速开展起来，西南民族地区在中央政府的统筹安排下迅速发展恰里，制定了相关的法令并建立了各种领导机构，由于当时的战乱并没有结束，边疆教育经费是通过中央财政补贴和社会捐赠、强制征收等办法筹措出来的，中央政府打出了“教育是提升民族文明，培养民族文化有利于提升社会凝聚力和促进民族团结”的口号。民国时期的中央政府十分看重学生对国家的认同感的培养，采取了很多的手段与以加强；同时，也非常重视边疆民族的传统文化和风俗信仰，这在教育教材的制定方面得到了充分的体现，在中央政府的不断努力下，西南地区先后建立完善了初等教育、中等教育和高等教育等体系改革方面，边疆的教育系统得道了较大的完善。取得了较好的进展，在抗战期间，内地的瞩目高校陆续迁入西南地区，加入了边疆教育的行列，为国家整合实现奠定了思想基础。
国民时期（1927年至1949年）期间，中央政府在少数民族观念和实行政府制度的做法对西南边疆和边疆民族的治理，这种治理模式在当时取得了良好的效果，相比清朝时期和北洋政府时期的治理来说，是进步的，这些治理为后来中国共产党对西南边疆变革和西南地区的社会发展起到了一定的引导作用，值得我们去总结和探究，但是国民时期的中央政府在西南边疆治理方面，具有时代与阶级的局限性，当时的中央政府曾公开发表声明，中国各民族之间的地位是平等的，这份声明在当时的法律上得到了确认，然而国民政府也在现实并没有这么做，蒋介石上台后提出，少数民族是汉族的宗支，对各民族平等的相关条文不予重视，这就反应出来当时的国民政府相关宣言和相关法律的漏洞所在，具有这虚伪性和欺骗性，蒋介石指出：“各地的宗族，若非同源于一个始祖，即是相结以累世的婚姻。《诗经》上说`文王孙子，本之百世"就是说同一血统的大小宗支”。[ ]否定了各少数民族作为民族实体的存在，蒋介石的行为是对边疆乃至全国少数民族的不尊重，虽然国门政府任然打出团结中国各民族成为一个大中华民族的口号，但蒋介石政府对少数民族采取的同化政策和大汉族主义思想，已经引起了各方面少数民族的不满。国民政府对边疆少数民族提出的一系列政策，如：如提倡汉族与少数民族通婚、奖励内地人民移住边疆或边疆人民移住内地、推行“国语”运动以逐渐统一边疆地区语文，均为达到建立汉化之中华民族的目的。
民国后期，中央政府在在西南边疆治理方面存在一些明显缺陷。例如：国民党政府建立西南边政机构，边政机构的的执行人员为外调员，不了解西南当地的情形，为了达到统治目的，指挥削足适履；中央边政机构行驶权分散，不能对边疆当地进行有效的管理，边政机构各省的组建五花八门，在名称和职称上面差异大，没有形成统一的机制等，导致各级边疆政府在行动上各自行事，没有统一规划，使得政令不通，相关政策的效果自然也就大打折扣。