民族自治地方立法权问题研究
我国现行立法体制具有“一元二级多层”的特点。民族自治地方立法权是我国立法体制中的一个重要组成部分，本文阐述了民族自治地方立法权的主要内容，分析了民族自治地方立法权在我国立法体制中的地位，并提出了相应的完善意见。
作者康耀坤，兰州大学西北少数民族研究中心博士研究生，兰州商学院法学院讲师。地址：兰州市，邮编730020。
立法体制是立法学的基本概念之一。从立法权限的划分看，当今世界立法体制大致可以分为以下三类：（1）单一立法体制。立法权由一个政权机关甚至一个人行使的立法体制为单一的立法体制。单一的立法体制又可分为单一的一级立法体制和单一的两级立法体制。前者指立法权由中央一级的政权机关行使，而且只由一个而不是多个中央政权机关行使。实行单一的一级立法体制的国家很多，如欧洲的阿尔巴尼亚、保加利亚、英国，美洲的多米尼加、海地、牙买加，非洲的阿尔及利亚、加纳、利比亚及大洋洲的新西兰等，都可归入这一类型。后者指中央和地方两级立法权各自由一个而不是由两个或几个机关行使。实行单一的两级立法体制的国家，主要是实行共和政体的联邦制国家，如欧洲的捷克、斯洛伐克、德国，美洲的加拿大、委内瑞拉，大洋洲的澳大利亚，非洲的尼日利亚，均属于这一类型。（2）复合立法体制。立法权由两个或两个以上的政权机关共同行使的立法体制为复合立法体制。实行这种立法体制的国家一般是单一制国家，如比利时、冰岛、丹麦、芬兰、荷兰等。由于这些国家的立法权由两个以上的中央政权机关行使，它们的立法体制实际上是复合的一级立法体制。实行这种立法体制的国家较少。参见周旺生：《立法学》，法律出版社2004年版，第147页。（3）制衡立法体制。制衡立法体制是建立在立法、行政、司法三权既相互独立又相互制约的原则基础上的立法体制。实行制衡立法体制的国家，立法职能原则上属于议会，但行政机关的首脑如作为国家元首的总统，有权对议会的立法活动施以重大影响，甚至司法机关对立法也有一定的制衡作用。美国、法国、奥地利等国家的立法体制都可以称之为制衡型立法体制。如美国，国会通过的法律，需送总统签署公布才能生效。总统可以签署，也可以不签署。但总统不签署的，经国会上下两院三分之二再次通过，则不需总统签署而直接生效。最高法院对国会通过并经总统签署公布的法律有司法审查权，如认为某法律与宪法相抵触，可以宣布其无效。参见乔晓阳主编：《立法法讲话》，中国民主法制出版社2000年版，第7页。
当今世界除存在上述三种主要立法体制外，还存在其他一些特殊的立法体制，这些立法体制都是特殊国情的产物。中国现行立法体制也是特殊的立法体制。参见周旺生：《立法学》，第52页。对我国的立法体制做一个明确的表述并对其原因做出说明是必要的，这将对我国的立法体制的完善起到促进作用；更重要的是，对于作为其中的一部分的民族自治地方的立法权问题，我们藉此也可以得到更充分的认识，这又有利于民族地区政治、经济、文化的协调发展，对国家和民族地区是一个双赢的过程。根据《宪法》、《立法法》和有关法律的规定，我国现行的立法体制是：（1）全国人大及其常委会行使国家立法权，制定法律。全国人大有权修改《宪法》，制定和修改刑事、民事和其他的基本法律；人大常委会有权制定和修改除应当由全国人民代表大会制定的法律以外的其他法律，在全国人民代表大会闭会期间，对全国人民代表大会制定的法律进行部分补充和修改，但是不得同该法律的基本原则相抵触。（2）国务院根据《宪法》和有关法律制定行政法规。（3）省、自治区、直辖市人大及其常委会根据本行政区域的具体情况和实际需要，在不同《宪法》、其他法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规。此外，省、自治区人民政府所在地的市、经济特区所在地的市和经国务院批准的较大的市的人大及其常委会在不与《宪法》、其他法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规。（4）除了自治区人大及其常委会可以制定地方性法规外，民族自治地方，即自治区、自治州、自治县（旗）的人民代表大会有权依照当地民族的政治、经济和文化的特点，制定自治条例和单行条例。自治区的自治条例和单行条例报全国人大常委会批准后生效；自治州、自治县的自治条例和单行条例报省、自治区、直辖市的人大常委会批准后生效。（5）国务院各部门可以根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限内，发布规章。省、自治区、直辖市人民政府以及省、自治区人民政府所在地的市、经济特区所在地的市和较大的市的人民政府，可以根据法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规，制定地方规章。
我国的立法结合了单一、复合的立法体制的特点。首先它具有单一的两级立法体制的特点。在中央一级，虽存在立法机关和行政机关对立法权的划分，但两者地位是不同的，行政机关的立法权受到立法机关的立法权的制约；中央又并非独享立法权，在中央和地方关系上，仍存在着中央和地方的分权，构成了中央和地方的两级立法体制。其次，复合型立法体制的特色也得到了体现。在同一层次的国家机构之间，立法权并不专属于立法机关，而是存在着各个机关之间的分权。对这种体制的表述，可以用“一元二级多层”来概括。对此也有不同观点，认为地方立法不是独立的一级立法，只能算是统一立法体制中的一个层次。参见乔晓阳主编：《立法法讲话》，第14页。笔者认为所谓的“二级”并不是说地方立法和中央立法独立平行，而是强调地方立法在内容上对中央立法的补充性，在效力的上依从性，以及存在形式的相对独立性。统一是大前提，独立性是相对而言的。所谓的“一元”，即强调国家立法权属于中央，强调国家立法权在整个立法体制中处于领导地位。这种“一元”，亦可指只有一部《宪法》，《宪法》在整个立法体制中居于中心地位。“二级”，指的是中央和地方二级立法。“多层”，指法律、行政法规、部门规章、地方性法规、地方政府规章以及自治条例、单行条例并存，虽然这些规范性法律文件在法律效力上有着级别之差，但这些不同级别的立法和规范性法律文件并存于中国现行立法体制中。
我国形成这种独特立法体制的原因不是偶然的，它有着深刻的国情根据：（1）我国是人民民主专政的社会主义国家，国家的一切权力属于人民。而法律是人民意志的反映，只有由体现全国人民意志的最高国家权力机关全国人大及其常委会行使国家立法权，集中统一领导全国立法，才能体现我国人民当家作主的国家本质。（2）我国地域广大，各地情况很不相同，特别是民族多，在少数民族聚居的地方实行民族区域自治，这就决定我国的立法权不能全部集中在中央，必须给地方以一定的立法权，以适应各地的不同情况。参见乔晓阳主编：《立法法讲话》，第14页。（3）我国正在进行经济体制改革和实行对外开放，市场经济本身是法制经济，这就需要完备、快捷、高效的法制保障。紧迫而又繁重的立法任务不可能完全靠国家权力机关来实现，加上权力机关固有的活动方式的缺陷（比如一年只能召开一次或若干次会议，且会期有限，议程众多等），只能在加强监督的前提下，让其他的国家机关参与进来，使之分享与其职权联系较紧密的一部分立法权力。（4）历史传统和革命传统对我国的立法体制的形成也有重要的影响。因此，我国现行的立法体制，是由各种因素决定的，是适应客观实际需要的。