基于规划单元的邮政服务设施标准体系的思考
摘要：邮政营业网点是保障公民享受法律赋予的通信权利的重要基础设施，在《长沙市邮政专项规划》的编制中，为提高规划的科学性，使其既满足国家标准，又具备地方性特性，更具可操作性，特开展了邮政设施的配置和建设标准研究，基于建设资源节约和环境友好的“两型”社会大背景和长沙邮政建设的实际特点，提出了与长沙规划管理单元和密度分区高度结合邮政服务设施架构与配置方案。
关键词：构架体系；配置标准；长沙 毕业论文网 中图分类号：TU984.14 文献标识码：B 文章编号：1008—0422（2014）07—0096—04 1 前言 邮政是保障国民经济稳定发展的基础事业，不论发达国家还是发展中国家，邮政对于组织、企业和个人都是一种最基本的通信手段。
邮政承担着传递国家政令、公文，沟通各级人民政府和人民群众之间联系的历史重任。
邮政代表政府向全体公民提供邮政普遍服务，履行政府的公共服务义务，其提供的邮政普遍服务是不以盈利为目的，而是为了获得最大的社会效益。
邮政设施是属于能源、给排水、交通、邮电通信、环保、防灾六大城市基础设施。
至目前为至，我国发布的涉及到邮政设施设置的规范标准有《邮政普遍服务标准》（2009年）、《城市邮电支局所工程设计暂行技术规定》（1990年）、《通信工程项目建设用地指标》（2005年）对邮政普遍类设施的等级体系与场地设置提出了具体的划分方法，但《城市邮电支局所工程设计暂行技术规定》（YDJ6 1―90）中根据业务量预测来进行设施服务半径确定的做法实际操作难度较大。
原邮电部制定了城市邮政局所设置的标准，业务收入的标准已经不适应目前邮政发展的需要。
因此，各地方需要根据当地实际情况提出服务半径和服务人口指标，并出台相应地方行业管理规定保障公共基础设施的正常实施。
2 对邮政服务设施标准体系的思考 2.1 当前邮政服务设施标准体系比较分析 2.1.1 邮政网点构架体系 我国传统的邮政营业网点的体系架构是“邮政支局一邮政所”二级架构，根据邮政业务收入与业务处理量划分为一、二、三等支局与一、二、三等营业所。
（表1）由于受电信网、互联网等信息技术改革的影响，以信函为传统业务的邮政普遍业务受到巨大冲击，原有按业务量来划分网点等级的方式已不适应当今邮政发展趋势，各地多从业务发展需求、行政管理制度等角度来考虑，并适当引入邮政分局、中心支局、一般支局等概念整体构建网点体系。
如厦门市，邮政局所网点共分分局、中心支局、支局、所四个等级，与现有行政管理体制基本对应。
分局与城市分区相对应，基本上一个分区设置一个分局；中心支局与街道相对应，每个街道设置两个中心支局；支局和所与社区相对应，基本上一个社区设置一个支局或所。
而徐州市邮政网点等级体系为分局、支局、所三个等级，与规划空间结构和行政管理体制相衔接。
分局对应徐州市总规中的“两心五组团”五个城市组团；支局、营业所与社区对应。
从上述城市的邮政网点体系构架可以看出，强化原有的体系构架是由于多年来的行政体制改革，街道、社区的普遍推行有关，这种以行政区划构建的体系结构清晰合理，也便于邮政内部业务管理，与社区组织的融合，一方面可使邮政服务更贴近群众生活，方便群众，另一方面可确定建设的协调主体，更有利于邮政网点的建设实施，同时这种构架模式也存在局限发展的一些共性问题。
共性问题一：行政区划面积差异大 徐州市老城区建设用地面积最大为67.81km2，坝山片区面积较小的为20.63hm2；厦门市本岛用地范围最小为147.39km2，同安区用地范围最大为690.83km2。
如以行政区划作为配置导向，当城市规模增长后，与行政分区对应的分局管辖半径过大而影响邮政运转效率。
共性问题二：未与城市规划管理充分衔接 目前，各地邮政设施专项规划在体系构建时，主要从行政区划管理层级和功能配置两个方面着手，在等级划分时未与城市规划、建设、管理衔接，在后期规划实施操作层面，尤其对于带邮件处理功能的设施用地会出现无法按指定要求落实的情况。
2.1.2 邮政网点配置标准 共性问题三：现有配置标准不能适应城市差异化发展需求 国家《邮政普遍服务标准》（2009年）中对于国内不同级别的城市分别提出了邮政营业网点的设置条件与区间标准，但用统一标准对不同发展水平的城市地区进行资源配置并不适应，传统的规划标准不能体现不断发展的差异化需求，也不能适应市场经济下的多元化供应趋势。
厦门市邮政营业所结合社区设置，由于城市空间有不同的主导功能与开发强度，那么人口集聚程度也会存在高低不同，同一的配置标准势必影响网点的整体服务水平。
共性问题四：老的建设标准不能适应未来规划需求 对于邮政设施建设标准涉及规范有：《通信工程项目建设用地指标》（建标（1995）358号）和《城市邮电支局所工程设计暂行技术规定》（YDJ61—90）。
我们从徐州市与厦门市邮政体系标准可以看出，营业网点都没有做用地控制要求，仅做了场地控制要求。
徐州市网点设施建设标准略高于行业要求，厦门市则大大低于行业要求。
这是由于两项标准均为90年代邮电合营时期颁布，部分指标和内容已经不太适合现有邮政设施的需求，且规范标准往往带有普适性、行业内部性特点。
2.2 对长沙邮政营业网点设施规划的思考 2.2.1 现状邮政服务设施分析 目前长沙市邮政服务设施除存在邮政设施共性问题外，还有一些特性问题值得我们思考与研究。
特性问题一：网点布局滞后于城市发展 长沙市都市区内营业网点空间分布不均，在繁华地带1稠密、边缘地带和城近郊区稀疏，老城区邮政局所布局密集、新建区域局所缺乏，邮政局所建设严重滞后于城市化发展。
由于长沙市邮政发展长期处于无序状态，没有任何的设施专项规划与相关设施用地研究对其网点设施空间布局做规划引导，这就造成邮政设施建设严重落后城市空间拓展速度，且在上层次规划中没有强制性控制要求，出现了城市新城区建设后无法增加邮政网点设施用地的情况。
特性问题二：行政区划范围内邮政网点管理混乱 长沙市现状邮政营业网点构架体系为区局—支局—所的三级传统组织结构，市局是邮件的主要处理场所，主要负责长沙市的邮件、信函、报刊的集散分拣任务，区局仅有简单的分拣功能。
市局、区局有行政管理功能，主要负责行政区划范围内支局、营业所等，支局不具备传统意义上的行政管理功能，与一般的营业网点业务功能相同，实际情况是形成了“邮政区局―邮政所”的独特架构。
且由于多年的行政区划制度的改革，各区局网点的管理范围已打破现有的行政管辖界线，如长沙县、望城县局管理下多处邮政网点在空间上处于市内五区范围内，造成邮政管理与邮件集散的极大不便。
特性问题三：总体服务水平略低于国内其他城市 长沙市营业所总体数量与服务水平对比国内主要先进城市邮政服务设施情况，可以看出，长沙中心城区邮政局所平均服务水平基本达到国家规定省会城市要求，但与上海、北京、广州等发达城市相比，仍然存在较大差距。
至2020年，长沙市都市区规划人口规模780万，用地规模为780km2，各类基础设施需提高配置水平以满足巨大城市发展规模的发展需求。
特性问题四：投递场所大多为租用 长沙市五区内有投递部20处。
建筑面积几十至几百平米不等，是邮件集散场最基础的场所，部分包含邮递员办公休息的场所，是邮政服务水平的最终体现。
而目前除了车站路投递部和荣湾路投递等少数几个投递部是与邮政（局）所结合设置，其余的基本均租用小区用房或门面。
因场所零时租用，所以大部分投递场所条件相对简陋，投递员缺少休息场所，且邮车进出和邮件安全不能得到很好保证。
2.2.2 建立适应用于长沙发展的邮政设施标准体系 通过对邮政网点设施标准体系共性、特性问题的思考与总结，我们认为构建适应长沙发展的邮政标准体系迫在眉睫。
启示_应该填补邮政设施专项规划的空缺； 启示二：打破与现有行政区划高度关联的体系构架模式，从区域规划管理层面构建网格化体系，并将邮政设施网点体系配置要求纳入长沙市总规、分规、控规中，一方面能使城市规划内的基础设施、公共服务设施体系趋于完善，一方面能有效控制设施用地，便于规划实施 启示三：淡化支局，并适当强化分局，增加投递等处理功能，形成“邮政区局一邮政所”的独特架构，对现有邮政服务设施进行用地梳理与整合，一方面有力解决行政区划面积差异大的问题，一方面缓解了中心城区用地紧张，寸土寸金的高昂地价不允许设置较多数量的邮政支局的局面，且简化组织层级也有利于提高生产效率； 启示四：建立科学合理的标准配置方法，既适应城市空间分类建设差异化发展要求，也能满足未来城市居民对设施的服务需求。
3 长沙邮政服务设施标准体系的思路和策略 针对现状长沙市邮政服务设施滞后于城市的发展和用地紧张的现状情况，基于与城市规划紧密结合和集约节约用地的思路，长沙邮政设施标准的重点考虑以下几点策略： 3.1 与规划编制管理体系相衔接 在《长沙市城市总体规划2003—2020》（2011修改）中，都市区根据行政区划、功能组团、地理分界划分为1 8个分区，分区在城市规划编制体系中是处于城市总体规划和控规规划之间的中间层次，作为承上起下的总规分解与控规宏观调控的重要中间过程，分区范围内人口规模多为40—80万，建设用地在40—80km2。
之后为了规划管理需要，分区下综合社区界线、学区界线、城市主干道和功能分区等划定了规划综合管理单元，河西重点区域人口规模多为5—15万，河东重点区域人口规模多为20—30万，最终形成都市区一城市分区一规划管理单元三级层次结构。
长沙市规划分区管理单元的划定，最主要的目的是解决追求控规全覆盖而导致控规基础设施深度不够的问题，作为控规调整论证时进行设施规模论证的研究范围。
此外，以分区管理单元建立的规划管理信息平台，在总体规划指导下陆续编制的对各类规划进行整合，能有效反馈人口、用地、公共服务设施、基础设施、城市设计等各类规划信息。
通过充分衔接城市分区管理单元规划层级体系，建立在城市分区范围内设置邮政分区，在管理单元范围内设置邮政营业所，其设施配置标准规模与城市规划范畴内的规模充分对接，并根据分区管理单元的主导属性适当调整邮政网点设置水平，能够最大程度上修正邮政设施配置标准。
那么基于城市分区规划构建的邮政设施用地与控制要求也能有效反馈于总规、相关规划中，通过总规从上至下来对邮政设施进行规划预留控制。
3.2 结合人口密度分区分级配置 长沙市容积率管理技术规定对于都市区内城市连绵建设区域的开发强度控制提出了开发强度控制的总体思路和控制策略，将都市区内分为强度一区、强度二区、强度三区三种控制地区。
在具体的规划布点时，通过测算得出各类强度分区内平均人口密度，确定与规划密度分区对应的服务半径，中心区、高强度开发区、城乡结合地区三类用地内网点半径依次变大，这种建设强度与人口密度叠加的配置方法，符合邮政营业网点的基本需求，有利于网点应最大限度地接近用户，尽可能方便群众用邮。
3.3 总量预测 邮政网点总数通过与规划城市人口、规划城市建设用地、业务总量预测等相匹配的总量控制。
通过多种方式预测规划年所需要的邮政营业网点的总量，作为控制依据。
有利于区域统筹，建立与城市人口与建设用地规模发展速度的良性互动，有利于邮政基础设施配置标准的优化作用。
3.4 分类控制 长沙市邮政基础设施的空间控制分为独立控制用地型和点位控制建筑面积型。
独立控制用地型指对邮件处理场所、邮政分局等的用地原则上进行单独控制；点位控制建筑面积型指对一般邮政所等的用地原则上控制位置和建筑面积。
通过对现状邮政局所的用地进行回收与整合，由当地政府建立统一的邮政设施用地控制与场所建筑面积控制的手段。
4 基于分区规划的长沙市邮政营业网点设施配置标准 4.1 网点体系和布局规划 长沙市邮政设施专项规划中考虑增加分局的概念，分局是综合考虑行政区、服务人口半径和长沙规划管理的分区等因素进行设置的，在都市区内形成“市邮政局一邮政分局一邮政所”的三级局所体系，其中长沙市邮政局在业务功能方面与其它分局属于平行关系，只在行政管理是邮政分局的上级管理部门。
邮政分局遵循“集约用地、复合用地”原则，形成集行政管理、邮件处理、营业、投递等功能于一体的综合体。
分局有独立占地要求，用地面积比传统意义上的邮政支局要大，但总体数量要少。
长沙市邮政网点规划一般分三个步骤： 第一步按城市分区单元范围将用地划分为18个邮政分局界线，再分别根据分局范围内城市人口规模与用地范围设置邮政分局，一般20—40万人设置一个邮政分局，服务半径大概在3—5km； 第二步通过邮政网点预测结果与局所比设定，确定各分区邮政网点宏观总量； 第三步在分局范围内参考长沙市控规划分居住社区界线，通过单元用地内人口密度，按2—5万人的服务水平，600—1000m的服务半径设置邮政所，并对邮政预测结果进行校核，将服务半径重叠网点进行适当删减，最终确定邮政网点数量。
4.2 分区分级配置标准 根据长沙市邮政设施现状配置情况，参考其他城市的邮政局所配置标准，结合《长沙市规划综合管理单元及密度分区研究》的相关内容，都市区范围内又分为城市中心分区、高强度开发区、城乡结合地区（如图3）三种类别对应邮政局所服务水平，邮政所根据服务覆盖范围内人口总数来确定三个等级。
4.3 配置标准规划指引 对于需独立占地的邮政基础设施，长沙市邮政设施专项规划和控制性详细规划，应控制具体用地，并给出用地的控制指标。
对于仅点位控制、保证建筑面积的邮政基础设施，在专项规划和控制性详细规划应落实到所属地块，并注明建筑规模。
4.4 中心分区邮政营业场所规划布局思路 4.4.1 邮政分局布局 根据控规依据图在中心分区范围内规划的U13邮政设施用地，同时根据邮政分局服务范围与尽量位于几何中心的要求，确定邮政分局的位置。
4.4.2 邮政所的布局 首先依据营业网点配置分区，划定中心分区内邮政网点设施配置标准服务半径均为600m，再根据服务半径划出现有邮政所服务覆盖范围。
在邮政设施未覆盖范围内，按服务半径600m，确定需要新增邮政所的个数与大致位置。
根据现有控规依据图纸中规划的居住用地，大致推算各邮政所服务的人口，确定各邮政所的等级，并根据邮政所具体的区位进行适当修正等级。
对于现状服务范围过于重合的邮政所，建议适当减少。
5 结语 邮政基础设施作为城市公共基础设施，与城市发展水平息息相关，各地方城市为顺应社会经济的变化，开展了积极有效的专项规划研究实践工作，在国家标准框架下的地方性邮政设施标准体系更具针对性与可操作性。
基于长沙市规划单元的邮政设施标准体系适应中国城乡规划管理大背景下的邮政发展趋势，通过在衔接规范编制管理、区域总量控制、强度分区分类配置标准等方面进行了探索与研究，以对各地方城市基础设施专项规划的标准体系有引导性作用。