完善新疆城市社区调解人管理机制
［提要］ 改革开放30多年来，中国社会已经进入社会转型的加速期，社会利益关系发生了重大变化，利益主体多元化，各种利益冲突与矛盾层出不穷。城市化进程加快，流动人口涌入城市，城市社区成为社会矛盾的聚集点。为此，城市社区调解的作用日益凸显，同时也对社区调解人的能力提出新的要求。
本文为新疆高校科研计划项目《新疆多元民族城市社区调解创新及法律问题研究》（XJEDU2010S41）的阶段性研究成果。
中图分类号：F062.6 文献标识码：A。
收录日期：2012年5月8日。
（一）社区调解人的界定。调解制度成长于我国传统的“和合文化”背景下，是我国一体多元社会矛盾纠纷解决机制的重要组成部分。调解可以分为诉讼内调解和诉讼外调解两大类。具体可分为诉讼调解、仲裁调解、行政调解、律师调解、民间调解等方式。民间调解主要包括社区调解、乡镇法律服务所调解、邻里调解等方式。
社区调解属于现代民间调解的一种类型，是社区调解组织根据《中华人民共和国人民调解法》的规定依法对社区内相关民间纠纷的当事人进行说服教育，规劝疏导，促使纠纷各方互谅互让，平等协商，自愿达成协议，消除纷争的一种群众性自治活动。
社区调解人是指在城市街道司法所、城市社区居民委员会调委会和城市街道调解工作室等社区调解机构中，综合运用情理法，以疏导、说服的方式从事社区调解工作的人员，属于“人民调解员”的范畴。
（二）社区调解人的分类。城市社区调解人的范围主要包括三种：城市街道司法所中的调解人、城市社区居民委员会调委会中的调解人和城市街道调解工作室中的调解人。
1、街道司法所中的调解人。根据《司法部关于进一步加强司法所建设的意见》，街道司法所设有专职的社区调解人，其主要职责有两项：一是指导居民委员会调委会；二是调解居民委员会调委会移送来的疑难纠纷，指导检查社区调解，接受并处理有关调解工作的来信来访工作。这类调解人虽然属于基层司法行政工作人员，但因为不是公务员编制，所以其主要是从事社区工作的社区调解人。
2、居民委员会调委会中的社区调解人。居民委员会调委会的社区调解人指的是该机构中的人民调解员。按照《人民调解委员会组织条例》、《人民调解工作若干规定》的规定：人民调解员是为人公正，热心人民调解，具有法律知识和一定政策水平，经过群众选举或者接受聘任，在人民调解委员会的领导下，从事人民调解工作的人员。目前，新疆各城市居委会都设有调委会，但仅少数人专门从事社区调解工作。
3、城市街道调解工作室中的调解人。2011年5月13日，乌鲁木齐市天山区法院与区司法局联合成立的乌鲁木齐市首家人民司法调解工作室正式挂牌。它代表了社区调解“专业化、规范化、社会化”的发展方向。人民调解工作室的人民调解员都经过岗前培训，素质高于一般社区调解人。随着经济社会的发展，调解工作室必然会成为新疆城市社区调解的主力军。
（一）人民调解员业务素质参差不齐。近年来，为构建集人民调解、行政调解和司法调解为一体的“大调解”工作格局，新疆维吾尔自治区司法行政系统动员社会各界力量，组建各类人民调解组织1.4万个，人民调解员达7.6万名，但真正具有专业性的调解组织和高素质的调解员还不多。以前很多矛盾纠纷仅凭有威望的人民调解员的几句话就解决了，而随着经济社会的发展，人民调解工作涉及面越来越广，有些调解工作具有很强的专业性和行业性，对专业知识要求很高。但现有人民调解员队伍业务素质参差不齐，缺乏各领域的专门人才，甚至有的当事人掌握的法律知识比人民调解员还多，调解起来很难让当事人信服。人民调解员的政策法律水平、法律适用能力、调解技术等方面，已难以适应社会发展。长此以往，势必影响人民调解制度的社会公信力。提高人民调解员队伍的综合素质已经成为紧迫的任务。
（二）人民调解员队伍编制比较混乱。目前，调解人的编制五花八门。司法所中的调解人是基层司法行政机构的工作人员，按规定应当有正式的行政编制，但现实中，司法所调解人也有不是行政编制，而是其他编制，如企业编制、事业单位编制，有的甚至没有任何编制；居民委员会调委会内设有专职调解人，但大多数社区调解人是兼职的，大多没有经过专门的调解培训，加上兼职从事社区调解的人民调解员，日常工作已经是多而杂，不会有更多的时间、精力来应对社区调解；调解工作室中的调解人是经过培训专事调解，或是与政府签约的调解工作室专职调解员，调解质量、效率比较高。编制混乱可能导致待遇与付出不成比例，影响人民调解员的工作积极性，进而影响调解效果，这也不利于构建促进社区调解发挥其功能的长效机制。
（三）社区调解人工作的义务性与市场经济价值观念的失衡。《人民调解委员会组织条例》和《人民调解工作若干规定》都规定人民调解委员会调解民间纠纷不收费。人民调解组织的工作经费和人民调解员的补贴、表彰经费，也只有软性的规定。按现行规定，人民调解委员会的工作经费和人民调解员的补贴经费，由村民委员会或者居民委员会、企业事业单位解决。司法行政机关通过争取同级人民政府的支持，保障人民调解工作的经费。新疆各城市受经济社会发展水平的制约，很多城市没有将人民调解经费列入财政预算。换言之，根本没有资金来支持人民调解工作，人民调解的工作经费和补贴经费难以落实。经费紧缺的现状，决定了人民调解员的劳动基本上都是义务性的。当前，市场经济价值观念的冲击以及生活保障的需要，导致越来越多的有一定文化知识和调解经验的人，不再热心于从事人民调解工作。这种状况，对城市社区人民调解组织的建设和发展是严峻的考验。
（一）探索建立专业化人民调解员队伍。2009年9月，新疆维吾尔自治区吸收离退休医学专家、法官、检察官等有专业特长的专家、学者，成立了新疆维吾尔自治区医疗纠纷人民调解委员会。该委员会成立以来，已成功调解多起医疗纠纷。2010年10月，经昌吉回族自治州、昌吉市两级政府审批，抽调律师、民警和法官成立了道路交通事故民事赔偿人民调解委员会，构建了人民调解、行政调解、司法调解“三位一体”的道路交通事故民事损害赔偿调解新模式。这为新疆维吾尔自治区探索建立专业化的人民调解队伍提供了成功范例。
人民调解工作要走一条专业化之路，必须建设一支专业化的人民调解员队伍。比如，从制度上引入人才竞争机制，提高调解人员素质要求，建立选拔培养、持证上岗和奖惩淘汰的管理制度，以满足新形势下人民调解工作的实际需要。甚至也可以考虑建立专家型调解机构，实行有偿调解服务，继续完善和推广“首席调解员制度”、培养“金牌”调解员、“调解人员等级制”等好的做法和经验。按不同类型、不同层次、不同地区人民调解委员会工作范围的特点和要求，明确各类人民调解员必须具备的法律政策水平和文化程度。同时，吸收专门工作者从事人民调解工作。整合、利用社区法律人才资源，特别是现有的基层法律服务工作者队伍资源，积极引导、鼓励、支持他们退出诉讼领域，专门从事人民调解工作，这样既保证了人民调解员队伍的稳定，又能有效提高人民调解工作的水平和质量。为突破专业人才“瓶颈”问题，新疆维吾尔自治区正在消费者协会、环境保护等行业建立人民调解专业人才储备库，吸纳懂政策、懂法律、有威信的离退休同志进入专业人才储备库，参与人民调解工作，以提高人民调解工作的质量。
（二）设置规范的社区调解人准入和考核机制。针对目前调解员组成中编制混乱的问题，一定要建立一套完善的调解员选拔制度，规范社区调解人的准入机制。例如，采用培训加考试的方法选拔专职调解员；统一调解员编制，提高调解员待遇，解决其后顾之忧。选拔具有丰富的社会与人生经验、具有协调人际关系的工作阅历或工作背景、具有一定法律知识、具有高尚道德品质的人，通过统一的考试后作为社区调解人，并且发给类似于律师执业证的社区调解人资格证书，使社区调解人的身份规范化。
此外，对上岗调解人定期进行新法律法规、法律文化、社区管理、“双语”、风俗习惯等知识的培训。可以考虑采取类似于律师定期培训检验执业资格的模式，将定期参加学习培训与资格延续挂钩，促使社区调解人不断学习。还可以考虑聘请法官、检察官、律师、法学家为社区调解人做定期或不定期的培训，使调解人充分理解法律职业共同体的角色与特点，进一步拓展和提高其知识面与法律水平。
（三）以政府投入为主，健全人民调解工作保障机制。经费不足已成为制约人民调解工作的瓶颈。当前，在建设社会主义和谐社会的新形势下，要将人民调解组织建设和队伍培训、业务经费作为城市社区和谐发展的重要组成部分，建立健全对人民调解工作的保障机制，将人民调解委员会的工作经费、人民调解员的补贴经费以及指导和表彰经费纳入财政预算，予以足额保障。上级的综治委、法院、司法行政部门要加强协调，积极争取当地党委、政府的关心与支持，把调委会主任的工作报酬纳入财政转移支付的范围，同时要建立健全经费落实的督促检查机制，把办公设施、经费落实以及专项使用情况作为综治工作考评的一项重要内容，以使经费得以保障落实。
2007年财政部、司法部下发了《关于加强人民调解工作经费保障的意见》的通知，加大了对基层社区人民调解经费的保障力度。我们应以此为契机，发挥调解机关的主观能动性，积极争取各级政府支持，保证人民调解工作的顺利开展，同时开展人民调解个案补贴试点工作，根据调解纠纷的数量、质量及难易程度，对调解员实行以奖代补，有效地调动人民调解员的积极性和能动性，共同服务于维护社会稳定的大局。
（四）设置定期总结交流社区调解人经验的机制。在中国社会转型过程中，城乡二元结构带来的大规模人口流动加剧了社会陌生程度，这也给人民调解带来了较大的难处。虽然人民调解在城市社区有着悠久的历史和深厚的根基，但其调解的性质决定了其能力范围的有限性。实践证明，调解在社区适用于一些时间长、争议大的纠纷，如物业纠纷。纠纷解决方法主要分为判断型、教化型、交涉型和治疗型。在现阶段社会纠纷中，随着城市陌生社区的形成，更适合用教化型和治疗型的调解方式。
这就要求社区调解人机制不断变革以适应社会转型时期所呈现的利益多元化的特点，充分利用信息网络平台建立一个联动机制。目前较流行的看法是：建立社区调解、行政调解、司法调解相互衔接的工作机制，建立健全多元化的矛盾纠纷调处工作机制。同时规范社区调解与治安行政调解衔接机制，探索建立社区调解与多种行政调解相衔接工作机制。
对于已经上岗的调解人，不仅要注重提高他们的理论水平，也要加强培养他们的调解工作能力。对此，可以定期评选优秀的社区调解人，让他们定期宣讲自己的调解经验。这既有利于其他调解人工作水平的提高，也有利于鼓励调解人在工作中不断总结经验，进一步提高自己的调解技术。我们要通过树立调解人的权威来推崇调解的制度权威，同时也要重视调解中的人文关怀，使制度能够服从人的需要，这就要求社区调解人要具备适时变通又通情达理的调解能力和技巧。
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