浅谈行政公文标题的规范制作
在现代公文写作中，标题往往直接或间接揭示主题和内容。作为公文的“眼睛”和“门户”，透过它读者可以把握公文的主旨。与其他文体的标题相比较，一般文章的标题无定式，不拘一格，可以采用发问式、叙述式和肯定式，也可用感叹式、疑问式和拟人式；可用词、词组，也可用句式，甚至无题。例如：文学作品中有《太阳花》《巴山夜雨》《今夜无眠》《一江春水向东流》《小平，您好！》等，这些标题形象、含蓄，不拘一格，有的给人悬念，有的让人猜想，有的让人惊奇，有的让人回味。然而，公文标题要有固定的结构样式，必须准确告知行文的事由，明确提出行文目的，这是由公文的性质、特点和作用决定的。
公文是国家机关、社会团体、企事业单位和其他社会组织在公务活动中，为了行使法定职权所制作的文件。而行政公文则是指行政机关在行政管理过程中形成的具有法定效力和规范体式的文书，是依法行政和进行活动的重要工具。因此，公文内容的公务性及其权威性、严肃性、效用性、规范性决定了公文标题的准确性和规范性，决定了公文标题的基本成份、要求和规范格式。
公文标题的规范依据主要是《国家行政机关公文处理办法》第10条第4款的明确规定：“公文标题应当准确简要地概括公文的主要内容并标明公文种类，一般应当标明发文机关。公文标题中除法规、规章名称加书名号外，一般不用标点符号。”此规定对行政公文标题制作的规范化作了原则性规定。在教学和工作实践中，笔者认为公文标题的规范化制作主要体现为：
1.基本组成成分的规范性，即公文标题的成分必须揭示和反映公文的主要内容。它必须规范地标明三项内容：①这个文件是谁发的？②这个文件说的是什么事由，要解决什么问题？③这份公文使用的文种是什么，有什么要求，起什么作用？
2.标题结构的规范性。一个好的公文标题必须做到标点符号的正确使用，句式搭配合理，词意完整。
3.公文标题形式的规范性。它主要解决公文标题的位置、排列、行数和字体、字号等问题，实现公文标题的醒目与美观。
笔者试图从上述三个方面对公文标题制作的规范化问题做一些探讨：
根据《国家行政机关公文处理办法》的规定，公文的标题基本组成成分由三个基本要素组成：①发文机关名称，②事由，③文种，它是文件固定的名称，标明文件的性质和用途、目的和要求。在实践中，三个基本要素都齐全的文件标题我们称之为完全式公文标题，可以说13种通用的公文都可以使用完全式公文标题。具有两个基本要素或只有文种一个要素的公文标题，我们称之为非完全式公文标题。这两类标题形式有学者也称为通用公文标题。
（一）发文机关名称的规范化。发文机关名称是公文法定作者名称，在具体制作中，应写全称或规范化简称。如果几个机关联合发文，主办机关应排列在前；以机关领导人名义发文，要同时冠以领导人职务。发文机关名称的规范化可以使公文标题显得庄重严肃，因此，在具体制作中不可滥用缩略语或随意省略发文机关名称。比如我们习惯说的“河南省委党校”，在公文标题的制作中应写全称“中国共产党河南省委员会党校”或者规范化的简称“中共河南省委党校”，而不能直接写为“省党校”或“河南省党校”。在几个机关联合发文的情况下，要将联合发文的机关一一标出，不能遗漏，如《中华全国妇女联合会 中华人民共和国教育部 中华人民共和国科学技术部关于实施女性素质工程的意见》。如果联合发文的机关过多，不宜全部标出时，不能用“各机关”“各有关部门”等笼统的标法，要根据实际情况加以概括。发文机关是同一地区或同一系统的，对全部机关就可以总概括。如果同一地区或同一系统的全部机关中还缺一两个机关的，应该予以注明。公文作者如果是个人,还要标出所属机关的名称及个人职务，如“中共××省委书记×××”；有些公文的制发属于某个机关的特定职能，或者有些以地区等特征形成的公文，也可以不标明作者，如《××省2004年财政收支预算报告》。
（二）公文标题制作中文种使用的规范化。文种也称之为公文的名称，它是根据制发公文的目的、制发机关的权限和收发机关之间的行文关系确定的。公文的名称不同，所起的作用也不同，不可随便乱用，否则就达不到制发公文的目的，甚至会打乱机关之间的正常工作程序。因此，确定和使用公文名称就有重要的意义。一是给予不同情况下使用的公文以一定的名称，可以显示它的不同作用；二是拟写公文时有明确的目的和中心意图；三是处理和阅读公文时，易于了解制发公文的意图，有利于迅速准确地处理和查找公文；四是有利于公文材料价值的鉴定和立卷。因为公文的名称反映公文的价值，国家对机关之间互相行文的名称和用法都作了统一的规定，公文的名称使用时，一定要切合每一文种的使用范围和要求，不能混淆、随意乱用和生造公文名称。一份公文往往只有一个确定的文种，在标题制作中公文的名称不能省略。在实践中，由于没有理解公文种类的特定涵义，使用中会出现种种不规范的现象。比如：
1.把“通知”当成了万能文种，本该使用“会议纪要”“命令”“批复”“通报”时，一律用“通知”代替。
2.公告、通告、通报、通知等文种分不清。比如：《××市供电局关于××区域暂时停电的公告》《××市关于严禁在市区养犬的公告》等，都不属于向国内外宣布重要事项和法定事项，因此要把“公告”改为“通告”。
3.生造文种。根据现行的《国家行政机关公文处理办法》所确定的公文文种共有12类13种，即“命令（令）”“决定”“公告、通告”“通知”“通报”“议案”“报告”“请示”“批复”“意见”“函”“会议纪要”，其他一些习惯称呼均不能当成公文标题的正式文种使用。比如：《关于燃煤供应问题的补充说明》《关于实行全员聘任制的有关问题的解释》等，这里的“补充说明”“解释”“汇报材料”等均不应作为正式公文标题的文种进行使用。
4.“请示”“报告”文种的错用或乱用。“请示”是向上级机关请求指示、批准时使用的公文，是上级批复的依据，不请示，上级就不会主动批复，可以说“请示”是“批复”的结果；而“报告”的目的是向上级反映情况、汇报工作，为上级机关提供信息和经验教训或要求批转有关部门执行。如《关于兴建××发电厂的请示报告》就把“请示”和“报告”两个文种混为一谈了。
（三）公文标题制作中拟写事由的规范化。公文标题中的事由部分是整个公文标题的核心部分，最基本的要求是准确、简明，与题文相符。公文的事由部分经常出现的问题有：
1.表达不清。公文标题的事由部分要抓住文件的主要内容，力求表述得恰如其分，简洁明了，意义单一。比如：《中共××委员会关于××同志的通报》，“通报”既可表彰先进，又可批评错误。上述例子中的“通报”让人费解。
2.事由表达不简洁。比如：《××县人民政府关于发展乡镇企业解决能源不足兴建发电厂的请示》。此标题的事由部分主要表现为对公文内容的概括不简要，太过繁冗。请示性公文标题的事由只需要概括写明请示事项，不必涉及请示原由方面的内容，该标题可改成《××县人民政府关于兴建发电厂的请示》。
3.题文不符。比如：《关于做好争创“五好家庭”活动筹备工作的通知》，标题的事由主旨是“筹备”二字，而正文中不仅详细介绍了“争创活动”的意义、内容、方法，还谈到了组织领导、活动步骤、管理制度等，显然标题题义过小，难以表达和带动正文。此标题应改写为《关于开展争创“五好家庭”活动的通知》。
公文标题的基本结构是发文机关名称、事由和文种，有的有国名、地名、人名和会议名称等成份，有的还有时间、地点等附加成份。标题的基本格式是偏正短语，一般以介词“关于”介绍事由组成介宾结构作定语。“关于”这个介词对事由部分的中心词语起关涉、介绍或提示作用，它和事由的中心词语组成介词短语后，就改变了事由部分中心词语原有的语法地位，以致改变其语义。
（一）公文标题中介词结构的规范化。公文标题中的介词结构，一般只有一个，即由介词“关于”和它的宾语组合起来的介词结构。公文标题中，一般由三个要素组成，即发文机关、事由、文种。其中，发文事由由含有“关于”的介词结构来表示。例如《中共××委员会关于加强基层党组织建设的决定》，这个标题中，发文机关是“中共××委员会”，使用的文种是“决定”，发文事由是“关于加强基层党组织建设”。“关于加强基层党组织建设”就是一个介词结构。
在公文标题的三个要素中，“文种”是中心词，“发文机关”和“发文事由”都是“文种”的限制语。介词“关于”和“发文事由”组成介词结构之后，加助词“的”成为介词性结构，作“文种”的定语，直接修饰和限制“文种”，而“发文事由”也因此不再与“发文机关”发生直接关系。如果在“发文机关”和“文种”之间没有“关于”和“发文事由”组成的介词结构，那么，“发文机关”就很容易与“发文事由”直接发生关系，因此也就取消了“发文机关”对“文种”的直接限制，以致造成公文标题表述上的模糊不清。比如《××大学自学考试报名通告》，由于缺少“关于”，这个标题完全可以理解为“××大学自己自学考试报名”，但从这篇公文内容来看却是面向全省的通告，如果改为《××大学关于自学考试报名事宜的通告》，表意就明确了。
（二）公文标题中动词使用的规范化。在公文标题的事由中，有一个十分重要的成分——动词。公文标题中动词决定着事由成分的准确与否及质量高低，一个准确鲜明的动词一下子就能把标题激活，而一个错误的动词则可能将标题完全破坏，所以它是整个标题的心脏，也是公文的点睛之笔。公文标题中动词的使用有着一定的规律和要求，比如：动词和“文种”意义不能重复。在实践中，最常见的就是请示性公文标题事由中的动词“申请”和文种“请示”或“请示函”重复，在拟写标题时必须将动词“申请”删除，或者可以改为“解决”。又如：公文标题的事由中不一定只有一个动词，但是不管有几个动词，一份公文标题阐述的事由只能是一个，而不能引起歧义。公文标题《XX工厂关于研发新产品缺少资金的请示》中，“研发”和“缺少”，两个动词形成了两个事由，到底是关于“研发新产品”还是“资金请示”，语意含糊不太明确。如果把“缺少”变成“所需”，那么公文标题中请示的事由就变得唯一了，也就明确了。
（三）标点符号使用的规范化。《国家行政机关公文处理办法》规定：“公文标题中除法规、规章名称加书名号外，一般不用标点符号。”此规定主要是为了保证公文标题的简洁，便于对公文的阅读、理解和处理。但是，对规定中的“一般”二字的理解不能绝对化。公文标题中究竟能不能用其他标点符号，如何正确使用标点符号主要看能否正确揭示公文的中心内容。
1.书名号的使用。虽然《国家行政机关公文处理办法》中规定公文标题中除法规、规章名称加书名号外，一般不用标点符号，但如果在标题中出现了报刊名称、书籍名称、文献篇目等也应该使用书名号，而不能仅仅局限标题中只有法规和规章名称使用书名号。
2.关于顿号的使用。在公文标题的拟写中使用顿号的情况很少，一般只有两种情况：一是多个机关联合行文时如果在正文中引用该公文标题时，联合发文的机关之间可以使用顿号，正文之上单独的公文标题不能使用顿号，只能用空格隔开；二是在发文事由中出现并列词语时可以使用顿号，但应尽量少用。如果能够用“和”等连词代替或者不用不致引起误解歧义就尽量不用顿号。
3.在公文标题中特定情况下也使用括号，括号内的内容主要用于解释或补充说明它前面的文字，或是对前面出现的词语进行解释，或是对前面文字的补充限定，也有的是并列关系，有的是标明公文通过的时间。如《中共中央、全国人大常委会、国务院关于宋庆龄副委员长病情的公告》（第1号）括号里的内容即是对前面公告的补充说明。
4.在公文标题中还有一个标点符号可能使用到，就是引号。引号在公文标题中的作用一般有两种：一是对公文标题中专有名词的标注。如《关于〈会计人员职权条例〉中“总会计师”是行政职务还是技术职称的请示》，这里的“总会计师”在财经领域是一个专有的提法，因此，应当标注引号。二是标题中一些词语的缩略。标题中一些词语如果写全称显得十分臃肿，所以经常用缩略语来表示其意义，当标题中出现缩略语时经常用引号予以标注。
（四）公文标题结构形式的规范化。根据公文组成成分多少的不同，可以把公文标题分为完全式公文标题和非完全式公文标题。完全式公文标题由发文机关、事由和文种组成。非完全式标题有三种形式：一是由发文机关和文种组成，如《国务院公告》；二是由事由和文种组成，如《关于进一步加强森林防火工作的报告》；三是只有文种组成，如《通知》。不同的文种要求不同的公文标题形式与之相适应。所有的公文文种都可采用完全式公文标题，对非完全式公文标题的使用却各有不同。如“决定”“意见”的标题一般采用完全式公文标题，各组成成分不得随意省略；“公告”“通告”除采用完全式公文标题外，非完全式公文标题一般采用“发文机关加文种”与只有“文种”两种形式。
这个问题主要涉及到公文标题的位置排列、行数和字体、字号等问题，主要解决公文标题的醒目与美观问题。公文标题应突出、鲜明、醒目，要符合美学观点，适合人们的视觉习惯。公文标题的位置在版头红杠下面适当距离处居中，标题的文字排列要合理，力求醒目、美观。断句处要保持词意完整。常见的标题排列类型有：12字以内的题目一般排一行，与正文隔开1字以上的距离；20字以上的题目需要排成两行，可排成齐行或长短行。标题的字号，大标题用二号宋体字，小标题用三号宋体或楷体字。
标题是公文的“眼睛”，拟制时应按照制作规范化的要求进行拟写。本文也仅仅是从以上三个方面对公文标题拟写的规范性问题做一些粗浅的探讨，不可能全面囊括，如果能够唤起文秘从业者和学者对此问题做进一步的深入探讨，本文的写作也就达到了目的。
参考文献：
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[2]吕天纵.文书基础（第二版）[M].北京：高等教育出版社，2002.
[3]李影秋 赵 萍.公文标题常见病例举隅[J].无锡职业技术学院学报，第2卷第3期。
（谢成军,河南省妇女干部学校）。