构建和谐社会亟需人民调解法

【摘要】构建社会主义和谐社会，人民调解在民间纠纷的解决中发挥着不可替代的作用。目前的人民调解制度在加强社会主义法制建设、维护社会稳定和保障社会经济发展做出了重要贡献。但人民调解的范围、效力以及调解组织人员构成、经费来源等方面存在诸多问题,严重影响了调解制度作用的发挥，为了更好发挥人民调解在解决纠纷、化解矛盾中的作用, 亟需人民调解法。

【关键词】人民调解；和谐社会；诉讼；机制完善　　 ; 一、构建社会主义和谐社会的内涵　　中国共产党第十六届中央委员会第六次全体会议审议并一致通过了《中共中央关于构建和谐社会若干重大问题的决定》。《决定》共分八个部分，分别是：构建社会主义和谐社会的重要性和紧迫性；构建社会主义和谐社会的指导思想、目标任务和原则；坚持协调发展，加强社会事业建设；加强制度建设，保障社会公平正义；建设和谐文化，巩固社会和谐的思想道德基础；完善社会管理，保持社会安定有序；激发社会活力，增进社会团结和睦；加强党对构建社会主义和谐社会的领导。　　《周礼》云：“以和邦国，以统百官，以谐万民”；柏拉图认为：“公正即和谐”；空想社会主义者则提出：“和谐制度”。足见建立和谐的理想国是古今中外千百年来的梦想。从中共十六大论述要建设“更加和谐”的小康社会，到十六届四中全会完整提出“构建社会主义和谐社会”的概念，再到此次六中全会对“和谐社会”议题进行专题研究，标志着中共中央努力建设社会主义和谐社会。按照胡锦涛总书记的总结，社会主义和谐社会具有六个特点：民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序和人与自然和谐相处。显而易见，现代和谐社会首先奉行的是一种法治氛围，而法治氛围的客观再现就是能够坚持在“以人为本”的前提下，合法、有效地处理各种纷争，使社会始终保持一种平稳和有序。然而就解决各种纠纷的手段而言，归纳起来有两大类：诉讼和调解，调解有着诉讼不可替代的优势。 ; 二、人民调解在建设和谐社会中理应发挥“第一防线”的作用　　人民调解制度是在中华民族优良传统基础上发展起来的一项具有中国特色的这会主义法律制度，是在依法设立的人们调解委员会的主持下，遵循纠纷当事人自愿地原则，以国家的法律、法规、规章、政策和社会主义道德为依据，通过充分说理、耐心疏导，促使当事人互谅互让、协议解决纷争的一种群众自治性活动。调解本质上仍属于当事人合意解决纠纷，但由于中立第三方已经介入，则调解也具有一定的社会性，并因调解组织的不同而具有不同程度的公力性质。换言之，民间调解并不完全属于私的范畴，有些调解组织虽属民间性质，但也有一定的公力因素，如人民调解、社区调解。[1]　　新中国成立以来，在各级党委和政府的关心支持下，人民调解组织每年调解民间纠纷600多万件，为加强社会主义法制建设、维护社会稳定和保障社会经济发展做出了重要贡献。调解作为一种纠纷解决的非诉讼方式在我国的法治史中占有重要地位，根据法律年鉴的资料统计，在20世纪80年代，我国调解、诉讼的比例为10：1，最高达到17：1。调解具有重构国家、社会、民间秩序、国家秩序关系，削减法治危机和增进纠纷解决机制，逐步实现纠纷解决方式的社会化。当前，社会稳定的主要矛盾纠纷，还是人民内部矛盾性质的民事纠纷和行政纠纷中涉及民事权益的部分（约占总量的75％以上），人民调解应当发挥“第一防线”的作用。 ; 三、当前人民调解被边缘化的原因分析　　人民调解制度渊源于我国，且为全世界树立了成功的范例，但是在调解理论的研究方面却落后于法治发达的国家，纵观我国人民调节制度走过的历史，经过过分强调和极力淡化调解，然后又转而重视调解的“否定之否定”的全过程，这种经历都是“一阵风式的运动化”，在理论上很少有全方位的反思和系统的研究，同时对调解的实践也缺乏理论的及时总结和指导。而西方国家对中国的调解极为重视，誉之为“东方一枝花”、“东方经验”，并且将这种经验加以总结和实践甚至取得了令人惊异的成果。在美国，向法院诉讼的案件中有90％～95％都是通过调解方式加以解决或在审判前撤回的面对着“诉讼爆炸”的批评，1998年美国通过了《替代纠纷解决法》，鼓励成立民间调解组织和社区调解中心。正如一些学者指出：这种“墙里开花墙外红”的教训可谓多矣！值得我们深思。　　尽管人民调解制度在纠纷解决方面发挥了较大作用，但很长时期以来，它也面临着各种问题，存在较多的制度性缺陷，这些问题和缺陷影响了这一制度功能和效用的充分发挥，其中一个重要表现就是：随着市场经济发展和法律建设不断加强，我国诉讼案件逐年递增，而人民调解的纠纷解决能力则呈现出急剧下降的态势，人民调解员每年处理的民间纠纷平均不到1件。据统计，全国人民调解委员会受理的纠纷总数与人民法院受理一审民事案件的总数，已由1980年初的17：1，降至约1.7：1[2]；2003年曾大幅低于法院受理的民商事案件，2004年基本持平，改变目前人民调解工作面临的困境，必须摆脱人民调解虚化的状况。　　出现这些问题的原因：一是“和稀泥”是非不分，责任不明，只是片面追求提早结案；二是人民调节员的法律地位、经费和知识和文化水平普遍不高，严重制约着调解工作的开展。《人民 制度若干规定》第8条，人民调解委员会调解民间纠纷不收费。42条，各级司法行政机关应当积极争取同级政府的支持保障人民调解工作的指导和表彰经费，协调和督促村民委员会、居民委员会和企事业单位落实调解委员会的工作经费、落实人民调节员的补贴经费。但这些规定是对调解经费在形式上的保障，加快调解立法，努力实现调解工作法制化；三是有些调解人员没有严格遵循“自愿合法”。这种现象，不仅无助于尽快解决纠纷，而且严重损毁了调解工作在群众中的声誉，甚至有的认为调解是一种“人治”手段与现代法治格格不入。人们会选择比较有权威的纠纷解决方式，即司法解决方式，人民调节也就自然而然被冷落、被边缘化了。