反恐怖主义的国际法思考
摘要：近年来，国际恐怖活动明显上升，对国际及地区的和平与安全构成了极大威胁。2001年美国“9•11”事件后，在美国的积极推动下，国际上掀起了一股反恐怖主义的热潮。与此同时，在国际法上，国际恐怖主义如何界定？面对国际恐怖主义，国家是否可以行使“自卫权”？国际反恐怖主义斗争应当如何进行？……都是摆在我们面前现实而又紧迫的问题。
恐怖主义被称之为“20世纪的政治瘟疫”。美国“9.11”恐怖主义袭击事件给国际政治、经济、法律等领域带来了全方位的冲击。各种手段残忍、危害甚大的恐怖主义活动，已成为当今国际社会的一大痼疾。同时，在美国的积极推动下，国际上掀起了一股国际反恐怖主义热潮。国际社会加强了合作，加大了反恐的力度。但是，在国际法上，面对国际恐怖主义，国家是否可以行使“自卫权”？国际反恐怖主义斗争应当如何进行？……都是摆在我们面前现实而又紧迫的问题。
依照“法无明文规定不为罪”的现代法治原则，对恐怖主义一词作出权威定义并宣布其为非法行为，这是有效地开展反恐怖主义国际合作的前提。国际上，有人试图从国际公约、各国国内立法等方面给国际恐怖主义下一个定义。但至今仍无一个较科学的、全面的、得到一致认同的界定。对恐怖主义真正作出普遍接受的定义，短期内仍然存在着难以克服的障碍。目前，各国仅仅是在特定的反恐怖主义公约中，对公约所惩治的某一行为作出个别的定义，这也许是现阶段唯一可能的方法。“9•11”事件之后，国际社会立即纷纷谴责恐怖主义行为，不仅国际上一些主要发达国家几乎都表明支持美国对恐怖主义的打击，甚至于连过去热衷于恐怖主义活动的一些阿拉伯国家的领导人都发表谴责这次的恐怖主义行为。部分西方大国的理论依据在于联合国安理会所提出的“自卫权”。在这里，有一点我们是要始终引起注意的，即国际反恐斗争的对象如何界定，国际反恐斗争中使用的手段在国际法中应否存在以及存在何种限制？当代国际反恐怖主义斗争中往往存在这些方面的问题，如“反恐扩大化”、“反恐过当”。笔者认为，美国绕开安理会体制，自行建立联盟军对阿富汗动武。这样，原来的恐怖主义受害者就会变成实施恐怖主义的加害者。此时，双方的道德水准也只是以暴制暴，没有正义和法律可言，最终导致报复与反报复的交错升级。
（一）;关于恐怖主义活动是否属于战争的问题美国“9•11”事件后不久，美国国务卿鲍威尔在记者会上强调这次恐怖主义的行动是对美国的宣战；布什总统在向全国发表的电视讲话中则将恐怖分子的攻击行为称为是“战争的行为”（act of war）。9月21日，布什总统要求美国和世界各国对恐怖分子发动战争，并发誓在袭击中夺走数千人生命的人“会得到应有的惩罚”。10月上旬，美国已经对阿富汗塔利班发动了军事攻击。美国的一些盟国也加入了这场“自卫战争”。美国领导人也考虑到将这次恐怖主义活动视为对美国的战争的提法有不周延的地方，因此，布什总统故意强调了这是新世纪的第一场“新的战争”。这里的“新的战争”一方面指明它与传统的战争有所不同，另一方面，美国仍将该恐怖主义行为纳入战争的范畴。究其原因无非是因为国际法允许国家在遭遇他国发动的侵略战争之际，享有单独和集体的自卫权。笔者以为从传统的国际战争法意义上来说，恐怖主义活动不属于国际战争法的范畴。因为国际社会中的战争系国际法主体（主要是国家）之间通过武装部队所呈现的武力争斗。而发动“9•11”事件的主体是恐怖组织，恐怖主义组织不是国际法的主体。其次，恐怖主义活动往往比战争更残酷。因为它带有更浓重的暴力色彩，而且不理睬任何国际法和国际战争法规则甚至国际道德的约束。恐怖主义的一切施暴手段都是为传统战争法所禁止的。无论是战时还是平时，恐怖主义的活动都是属于受刑事法律所调整的范围。如果将恐怖主义行为视为战争，那么恐怖主义的行为就当然受战争法的调整，这样的话，一旦恐怖主义的行为者在走投无路作出投降之举之际，他们甚至就能享有战争法中的俘虏待遇。这不但是极端地有违人类公平正义原则，同时也是对恐怖主义行为的纵容。虽然现代国际法允许国家在遇到武力攻击或他国发动战争之际，可以采取单独或集体的自卫反击（《联合国宪章》第51条）。但是这里所反击的对象应该理解为侵略国家，由于恐怖主义的暴力行为难以被视为国际法意义上的战争，因此受害国是无法对这样的恐怖主义“战争”依据《联合国宪章》第51条的规定，跨越国界采取军事上的自卫反击。（二）针对恐怖主义行使“自卫权”的问题美国国防部长拉姆斯菲尔德曾称“无人能够阻止美国在恐怖主义袭击面前采取自卫行动”。但我们看到，反恐的国际文件中没有任何一个赋予缔约国采取武力手段报复有关国家或团体的权利，也只字未提所谓“自卫权”问题，而传统国际法上所理解的“自卫”也仅只针对来自外国国家的“武力攻击”的行为。这就使得美国在“9•11”事件后以行使“自卫权”为借口而对阿富汗动用武力的行为成为国际法学者们争论的焦点。对于联合国时代以来的现代国际法来说，“禁止使用武力”已成为一项强行法规范。但在《联合国宪章》的体系之下，非经联合国授权的合法使用武力的例外情况只有一种，那就是宪章第51条规定。该条严格规定了国家行使自卫权的条件和限制：一是行使的前提条件是“受到武力攻击”；二是自卫的时间须在安理会“采取必要方法以维持国际和平与安全之前”；三是会员国对于行使自卫权时所采取的措施负有向安理会报告的义务；四是自卫所采取的措施“在任何方面”不得影响安理会行使维持国际和平与安全的职权。除了上述宪章第51条中以明确的措辞规定出的对国家行使自卫权所作的限制之外，习惯国际法上对于行使“合法的自卫”所应遵循的一些基本要素另外还有一些比较公认的标准：其中之一就是在1837年著名的“加罗林案”（Caroline Case）中形成的“加罗林原则”。该原则要求，当国家以“自卫”为理由使用武力时，自卫的必要性“须是刻不容缓、压倒一切的、别无选择并且在时间上是不容深思的”，而且行为应该不包含“任何不合理或者过当”。因为以“自卫的必要”为理由的行为必须为该必要所限制，并明显地限于必要的范围之内。[1]; 围绕着上述国际法中有关国家动用武力行使“自卫权”的规则，就“9•11”恐怖主义袭击后美国所作出的一系列以“自卫”为旗号的军事举措，以及北约组织援引《北大西洋公约》第5条所作出的反应，进行下列阐述。1、是否存在“武力攻击”不论是《联合国宪章》第51条，还是《北约组织宪章》第5条，都要求国家行使“单独或集体的自卫权”以受到“武力攻击”（armed; attack）为前提，但又都没有明确说明这样的“武力攻击”必须是由某一国家发起的。这一点在宪章中虽然没有明说，但应被理解为是其中的一个“隐含条件”。因为从整个传统国际法的框架上和联合国宪章起草当时的意图来说，都是针对国家间的关系来制定上述国际法规范的。[2]; 而且传统上，恐怖主义行为也一向是与一般性武力攻击的行为相区分的。但是也有许多学者主张用一种发展的、动态的眼光来对“武力攻击”的定义进行解释，即对于恐怖主义行为，至少是其中像“9•11”事件这样造成大规模平民伤亡的恐怖主义袭击，应当被认为可以构成宪章第51条用语下的“武力攻击”的行为，从而成为国家诉诸自卫权的合理借口。持这种观点的学者还进一步指出，联合国安理会在“9•11”事件发生后，先后通过的两个有关决议是对上述立场的最有力的例证—两个决议都在前言中特别重申了对国家“单独和集体的自卫权”的尊重。这似乎表明安理会已经将此次恐怖主义行动视同宪章第51条规定意义上的“武力攻击”了；或者说，这种将“武力攻击”的解释扩大化的意图是十分明显的。2、自卫权所指向的对象美国总统布什在“9•11”后发表的声明中称，他在考虑报复措施时，将不区分“恐怖行为的实施者”（the perpetrators）和“为这些恐怖主义分子提供庇护者”（those who harbor them）。学者们指出，尽管表面上该“庇护者”的用语可以有很多解释，可以是国家，也可以是非国家集团，但是在美国政府使用该语的语境看来，所指显然是“恐怖主义者提供庇护的国家”，而在“9•11”事件之后，其所指就是阿富汗。因此，将以“反击恐怖主义”为由的自卫行动（假设这在国际法上能够被认可为“自卫”）指向为恐怖主义分子提供庇护的国家，这种做法的合法性也是最具争议的焦点之一。以美国国际法学者Fox教授为代表的一批国际法学家认为，此类做法在国际法上是不被支持的。“以色列轰炸突尼斯事件”就是一个最显著的先例，1985年10月1日，以色列飞机轰炸了设在突尼斯境内的巴勒斯坦解放组织总部，以色列对自己的轰炸行为的解释就是“自卫”，因为他们认为突尼斯故意为恐怖主义分子提供庇护。但是，安理会明确驳回了以色列的上述辩解，并以14：0（美国弃权）通过了第573号决议，强烈谴责了以色列对突尼斯领土的武装侵略，认为这是对联合国宪章和国际法、国际行为准则的公然践踏，决议还认为此次空袭对地中海地区的和平与安全构成了严重的威胁，并要求各成员国劝阻以色列放弃继续上述侵害所有国家主权和领土完整的行为；肯定了突尼斯“有权为其人身伤害和物质损失请求适当的赔偿。”[3]; 斯德哥尔摩大学国际法教授Said Mahmoudi针锋相对地指出：一方面，安理会是一个政治机构，而非一个司法机构，因此在法律上是不受自己以往所作出的决定的约束的，每一个决议在作出时都反映着当时特定的政治现状；而其目的最终还是要维护和恢复当时的国际和平。另一方面，今天的安理会所面对的世界与1985年时的情况相比，显然已经发生了深刻的变化。在当时，巴勒斯坦的恐怖集团针对以色列的行动还主要集中于个别攻击，通常带来的伤亡有限，这与今天发生在美国的这次恐怖主义袭击不可同日而语，这就是为什么安理会如今会采取完全不同于当年通过第573号决议时的态度，而是全体一致地通过了第1368号决议，肯定了每个国家在面临着像美国今日所遭遇的情况下“单独和集体自卫权”的原因。3、自卫权行使的限制在概括自卫权行使的一般规则的“加罗林原则”中要求：自卫权的行使应“不包含任何不合理或者过当”，同时，由于自卫权的行使往往是以使用武力的方式进行，而根据1949年《日内瓦公约》第2（1）条的规定以及已经中国确立的习惯国际法规则—只要有武装冲突存在，人道主义法都将在其中运用，因此自卫权行使方式是受到一般武装冲突法和人道主义法的限制的。从这一角度考虑，有学者指出，即使美国以“自卫”为由对恐怖主义实施军事打击的做法在国际法上可以成立，但将阿富汗整个国家作为打击的对象仍“将很难被证明是合法的，因为这必然导致无辜平民遭受不必要的苦难”，不符合相称性原则，从而能被认为是一种“过当”的行为。