给规范性文件加把法治之锁

祝晓光 梅晓 黄韬。

规范性文件涉及公民、法人和其他组织的权利和义务，具有普遍约束力，因此，这类文件是否合法、合理，直接影响到宪法法律的实施和人民群众的切身利益。2020年3月27日，河北省十三届人大常委会第十六次会议全票修订通过了《河北省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查条例》（以下简称《条例》），并于5月1日起施行。这对于加强人大立法监督、健全备案审查制度、解决备案审查工作中突出问题具有重要意义。

紧跟时代要求，将“一委两院”首次纳入备案审查范围。党的十八届四中全会明确提出，要把所有规范性文件纳入备案审查范围。全国人大常委会也提出，只要规范性文件的制定主体属于人大监督对象，其制定的规范性文件都应当纳入人大的备案审查范围。2019年全国人大出台相关决定将监察法规纳入全国人大常委会备案审查工作的范围。为此，《条例》紧跟时代要求，立足河北实际，首次将“一委两院”制定的规范性文件及时纳入人大备案审查范围，将有利于进一步推动人大立法监督工作的开展，有效维护法制统一。

强化制度建设，推动人大常委会听取和审议备案审查工作情况报告制度常态化。2019年底，河北省人大常委会指导督促全省11个设区的市全部建立起了向本级人大常委会年度报告备案审查工作制度。为确保此项制度的常态化、规范化，《条例》明确规定了县级以上人民代表大会常务委员会应当建立健全人民代表大会常务委员会听取和审议规范性文件备案审查工作情况报告制度。备案审查工作机构应当每年向本级人民代表大会常务委员会报告规范性文件备案审查工作情况。县级以上人民代表大会专门委员会、常务委员会工作机构应当将规范性文件审查工作情况纳入其年度工作报告。

坚持基本原则，明确界定规范性文件适用范围。《条例》明确指出规范性文件是指本行政区域内有关国家机关依照法定权限和程序制定并公开发布，涉及公民、法人和其他组织权利、义务，具有普遍约束力，在一定时期内反复适用的文件，通俗点说，就是老百姓口中的“红头文件”。同时规定，县级以上人民代表大会常务委员会应当按照有件必备、有备必审、有错必纠的原则，依照法定权限和程序开展规范性文件备案审查工作。规范性文件制定机关应当加强规范性文件报送备案工作，确定负责规范性文件报送备案工作的机构和人员。

推进权责分明，建立分工合作多层审查的工作机制。《条例》明确要有效发挥备案审查衔接联动机制作用，坚持统一入口、双线审查、统一出口的工作运行机制。统一入口即由县级以上人民代表大会常务委员会办公厅（室）负责报送备案的规范性文件的接收、登记、分送和存档。双线审查即县级以上人民代表大会常务委员会负责法制工作的机构是规范性文件备案审查工作机构，负责规范性文件的备案审查工作，县级以上人民代表大会专门委员会、常务委员会工作机构按照职责分工，负责相关领域规范性文件的审查工作。统一出口即出现纠正情况时经本级人大常委会主任会议同意，由常委会办公厅（室）向制定机关提出书面审查意见，建议制定机关自行修改或者废止该规范性文件。

细化审查标准，合法性审查与合理性审查并重。备案审查的标准一直以来都是开展备案审查工作的重点和难点。《条例》坚持问题导向，细化审查标准，切实提升法规可操作性。一方面，细化了初步审查意见的情形，明确列举了与党中央的重大决策部署不相符或者与国家重大改革方向不一致;违反立法法规定，对只能由法律规定的事项作出规定;明显违背社会主义核心价值观和公序良俗; 对公民、法人或者其他组织的权利和义务的规定明显不合理;因现实情况发生重大变化而不宜继续施行等12个方面不合法、不合理的审查内容。另一方面，审查过程中，发现有关规范性文件可能存在合宪性问题的，应当提出研究意见，报送全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会征求意见。

明确审查方式，主动审查、专项审查、被动审查与移送审查并举。《条例》明确规定主动审查时，可以要求规范性文件制定机关补充相关材料，说明有关情况，必要时可以通过召开联合审查会议、论证会、听证会等方式，广泛听取制定机关、相关部门、专家及社会各界的意见。对关系重大改革和政策重大调整的，涉及的法律、法规有重要修改的，关系人民群众切身利益和社会普遍关注的重大问题等内容开展专项审查。对于移送审查的文件，备案审查工作机构收到初步审查意见后，可以会同提出初步审查意见的人民代表大会专门委员会或者常务委员会工作机构与制定机关进行沟通，提出修改或者撤销的审查意见。

完善纠错程序，提出意见、书面反馈、专项报告与公开发布并行。《条例》明确规定规范性文件需要予以纠正的，沟通后制定机关不予修改或者废止的，经本级人民代表大会常务委员会主任会议同意，由常务委员会办公厅（室）向制定机关提出书面审查意见，建议制定机关自行修改或者废止该规范性文件。制定机关应当自收到书面审查意见后六十日内研究提出是否修改或者废止该规范性文件的意见，并进行书面反馈。县级以上人民代表大会常务委员会会议经过审议，认为规范性文件应当予以撤销的，应当作出撤销决定并向社会公布。制定机关应当向社会公布修改后的规范性文件文本或者废止规范性文件的决定，并按照本条例规定报送备案。值得注意的是，监察委员会、人民法院、人民检察院制定的规范性文件，逾期未依照书面审查意见修改或者废止的，应当向同级人民代表大会常务委员会提出专项报告。

落实公民审查建议权，对“红头文件”有疑义可依法提出。《条例》明确规定社会团体、企业事业组织以及公民認为规范性文件存违法设定行政许可、行政处罚、行政强制，或者对上位法设定的行政许可、行政处罚、行政强制违法做出调整和改变;与上位法明显不一致，或者与上位法的立法目的、原则明显相违背，旨在抵消、改变或者规避上位法规定;同上级或者本级人民代表大会及其常务委员会的决议、决定等规范性文件相抵触等《条例》第八条所列举的情形的，可以向负责备案审查的县级以上人民代表大会常务委员会提出审查建议。人民代表大会相关专门委员会、常务委员会相关工作机构应当自收到审查建议之日起六十日内提出书面审查意见。同时，对于审查建议权如何使用，《条例》作出了具体规范，应当以书面形式提出，写明建议审查的规范性文件名称、审查的事项和理由。审查建议不属于本级人民代表大会常务委员会备案审查范围的，备案审查工作机构可以移送有关机关处理或者告知提出审查建议的国家机关、社会团体、企业事业组织以及公民向有权进行备案审查的机关提出。

（作者单位：河北省人大常委会研究室）。