浅论检察机关控告申诉首办责任制的完善
摘要：检察机关控告申诉首办责任制的推行，对减少重复申诉、久诉不息、维护社会稳定等起到了明显的积极作用。
作为一项新的工作机制，目前还存在着思想观念、工作措施、队伍素质等方面的诸多“瓶颈”。
检察环节控告申诉首办责任制，是人民检察院对本院管辖的控告、申诉，按照内部业务分工，明确责任，及时办理，将控告申诉解决在首次办理环节的责任制度。
首办责任制是检察工作改革创新的产物，全国各地检察机关都结合实际进行了一些实践探索。
本市和我院控告申诉检察部门也已全面推行首办责任制，对属于本院管辖的控告、举报和刑事申诉、刑事赔偿案件，以及虽不属本院管辖，但可能影响稳定的告急访、集体访，严格责任全程负责，努力将问题解决在首次办理环节，以避免当事人重复申诉、久诉不息，收到较明显的成效。
2001年7月实行首办责任制以来，我院受理的首次信访件，处理后无一例重复缠访，越级上访。
从全市及全国的实践探索及取得的成效看，我们认为，检察机关实行首办责任制的成效勿容置疑。
但目前也存在思想观念、工作措施、队伍素质等方面的一些薄弱环节，亟待完善。
一、目前首办责任制存在的主要问题 检察机关推行并实践首办任制所取得的成效是十分明显的，但由于这是一项全新的工作制度，因此，从整个检察系统看，这项工作还存在一些不尽完善、亟待解决的、带有普遍性的问题。
1、思想认识尚不到位。
归纳起来主要有这样几种：一是认为首办责任制是控告申诉部门的一项工作创新举措。
他们往往将“首办制”片面理解为控申部门“独办制”或“包办制”，缺乏对“首办制”是整个检察机关一项工作的认同感和全院“一盘棋”思想。
二是认为，“首办制”是首办者的个人责任，与其它部门和人员无关，因而在工作中缺乏配合意识，使首办制只停留在首办环节，在其它环节中则存在着推诿、扯皮等现象。
甚至一些相关部门根本不关心、不了解首办制的内容，对自己在首办制中的职责不清，致使首办制在一些部门得不到落实，群众来信来访所反映的问题也得不到及时、妥善的解决。
三是认为，首办制和控申工作原有的工作模式相比，换汤不换药，仅仅是一种形式，是摆花架子，走过场的务虚的东西，没有多少实际意义，因而对上级的工作部署或缺乏热情或落实不力乃至应付了事，致使首办制的落实处于“棚架”状态。
2、工作机制尚不完善。
一是对控申部门以外的其它部门的“首办”责任，尚未从监督制约、奖惩考核等角度加以完善。
按照《人民检察院控告申诉首办责任制实施办法（试行）》的有关规定，首办责任制绝非仅仅局限于控申部门，而是一项涉及许多相关部门的系统工程。
要使首办责任制在检察业务的各个环节得到落实，需要其它相关部门的支持与配合。
但当前在推行首办责任制的过程中，一个突出的问题是控申部门唱“独角戏”的情况相当普遍。
观念上的误区，加上机制上的缺陷，使得有些地方检察机关的其他业务部门“首办”意识相对淡薄，工作配合力度不够，分流案件反馈不力。
笔者认为，造成这些现象的原因，除了思想观念上的问题之外，根本的还在于保障首办办制实施的机制不键全，考核奖惩措施难于兑现。
最重要的是要落实“责任”，而用奖惩机制来调动责任人的积极性，约束责任人怠于履行责职的现象是其中最关键的一条。
目前，检察机关年度或阶段性目标考评，主要是依照上下级业务系统对口进行的，由于没有从机制上明确相关业务部门的首办责任，而上级院只能对下级院控申部门实施首办制的情况进行考核，而对其它部门实施首办制的情况进行考评则缺乏依据。
换而言之，首办责任制在其它相关业务部门落实与否，落实得好坏，并不影响这些部门的工作实绩和目标考评结果。
此外，一些检察机关的首办责任制没有规定明确的奖惩措施，起不到鼓励先进，鞭策落后的作用，一定程度上挫伤了干警的工作积极性，制约了首办责任制的深入推行。
《人民检察院控告申诉首办责任制实施办法（试行）》第一条即开宗明义，阐明了推行首办责任制是为贯彻“三个代表”重要思想，强化法律监督，提高办理控告申诉案件的质量和效率，减少重复来信、越级上访，努力解决久诉不息问题，保障公民、法人和其它组织的合法权益，维护公平和正义。
因此，可以说息诉工作是推行首办责任制所要追求的一个非常重要的目标。
尤其是在实践部门，这一目标更被放到了近乎核心的地位。
因为在不少地方，对“稳定压倒一切”方针的贯彻是以重大恶性刑事案件及其它刑事案件发案数、群众上访情况等作为主要考核评估依据的，由此造成这些地区将息诉率作为衡量首办责任制成效的硬性指标和必要条件，从而使得实践部门在面对久诉不息案件时处于两难境地：强调依法息诉，则个别当事人久诉不息、缠诉不止，甚至无理取闹，无法息诉，从而无法体现首办责任制的成效；而在“稳定压倒一切”的大前提下，为了解决申诉中的“老大难”问题，提高息诉率，有的检察机关在实践中除了依法息诉之外，不得不搞“法外施恩”式的息诉。
还有的地方对涉及检察机关的案件，采取严把受理关的做法，对涉及其它单位的案件（如不服法院判决、裁定的申诉等）不予受理，以此来从源头上“提高”息诉率等。
这些做法，有的超越了法律规定的检察机关的职权范围，有的存在失职嫌疑，还有的是对无理取闹的某种迁就和妥协，虽然似乎达到了息诉的目的，但严格地说都是有悖于依法息诉原则的。
在将息诉率作为对首办制工作实绩考核评估标准的机制下，实践部门对息诉结果的追求被放大到不恰当的程度，影响了首办制其它目标的实现。
3、业务素质尚有差距。
实行首办责任制的目的在于转变工作作风，把问题解决在基层，解决在首次办理环节，防止和减少越级上访、集体访、告急访等影响社会稳定情况的发生。
除了符合检察官的基本要求外，还应具备较高的法律业务功底，相当的工作实践经验、较强的处事协调能力和其它相关方面的基本知识。
当前检察机关在一些职能部门推行的主诉、主办检察官办案责任制，是向检察官专业化、职业化方向发展的有效举措，同时也从一个侧面反映出当前在检察官队伍中，还有相当数量的人员尚达不到主诉、主办检察官的能力和水平，非主办检察官的首办责任人的业务水平亟待提高是一个不争的事实。
另一方面，已经具备主诉、主办检察官资格的人员中，尽管相对而言，水平要高一些，能力要强一些，业务要熟一些，经验要多一些，但与检察官专业化、职业化的要求相比，很多拥有主办官资格的首办责任人，其综合素质仍有不少差距。
控告申诉部门是检察机关的窗口，直接接触来自各方的群众，天天面对的是举报、控告犯罪的举报人，不服司法、行政机关处理决定的申诉人和许多不属检察机关管辖的案件当事人。
接待工作涉及刑事、民事、行政、经济等诸多法律，需要包括社会学、心理学乃至自然科学的相关知识和社会阅历。
实现首办责任制由主办制向专业化、职业化发展的目的，必须建设一支知识广博、能力出众、经验丰富的检察官队伍。
在这一点上，目前的队伍现状是有差距的。