刍议政府性投资项目的监督管理
摘要：近年来，我区政府性投资规模不断增大，一批重大产业和基础设施项目得以顺利实施。
尽管政府性投资项目管理职能不断强化、管理方法不断完善，但我们也不得不清醒的认识到，受投资管理体制、工作机制的制约，以及在监督方式、监督力度等方面的欠缺，政府性投资项目在实施过程中还必需进一步规范决策计划和管理、进一步强化政府性投资项目的审批制、积极推进实施项目代建制、切实加强监督管理。
下载论文网 关键词：政府；建设项目；经济效益；监督；管理 中图分类号：F830 文献标识码：A 文章编号：1001—828X（2015）002—0000—02 一、政府性投资项目含义 所谓政府性投资项目，本文指的是全额或部分使用财政预算资金、各种财政性资金、政府性融资、中央和市政府安排的资金和行政事业性收费，以及用前述资金作为还款来源或还款担保的借贷性资金投资建设的项目。
二、当前政府投资项目基本现状及管理模式 政府投资项目管理是一个历史的范畴，随着国家经济体制改革的不断深入，政府投资项目管理的内容也在不断变化，管理方式日益科学化、制度化、严密化、系统化。
近年来，我区按照国家有关政策，对政府性投资体制进行了一系列改革，并相继出台了《政府投资项目管理暂行办法》、《政府投资项目审计监督实施办法》、《建设工程价款结算暂行办法》、《政府性投资项目委托代建管理暂行办法》等政策，在政府性投资项目管理上，实现了提前谋划项目、统筹安排、科学编制政府投资年度计划，规范项目审批程序，推行政府性投资项目代建制等，使政府性投资项目审批及概算有了较好的规范和控制，政府相关职能部门对投资项目审批管理在思想认识上进一步提高。
目前，我区投资项目的管理模式主要有以下两种类型： （一）部门型 以财政资金投资为主的交通、建设、水利、市政等部门，由主管部门自行组建或安排下属单位组织内部人员成立项目建设班子。
（二）委托代建型 由建设业主根据工程性质，指定一家具有相应技术能力的区属国有（控股）公司（指城建集团、交旅集团、农建集团、环建集团、商务集团、腾源集团、各管委会等单位） 三、当前政府性投资项目管理存在的问题 以上管理模式的推行，遏制了项目建设过程中组织架构不清晰，责任不明确等问题的出现，同时保证了施工进度、安全、质量、建设资金等方面的安全，尽管如此，传统经济体制沿袭下来的政府投资项目管理方式仍然存在诸多弊端。
（一）项目决策机制有待完善 对于政府投资项目应具备长远性、综合性、战略性的统筹考虑。
项目的正确决策，对于发挥项目的经济、社会效益将起着决定性的作用，同时也是提高政府资金效率的基本前提。
绝大多数政府投资项目属于公益性质，一些项目实施单位往往按照自己的投资意向，在缺乏科学论证的情况下贪大求洋，导致项目投资规模失控、投资结构不合理、投资成本过高致使财政资金损失浪费等现象出现。
（二）项目管理行为不尽规范 项目在施工过程中，变更设计、增量、超概现象依然存在，其主要原因：1.项目前期工作不够全面。
政府性投资项目时效性强，往往形成了政治任务，抢工期、片面追求大而美、快而全的高标准，不考虑资金的使用效率，质量与进度之间的关系，导致前期工作深度不够、审查过程不严，使项目在后续管理过程中，存在设计变更、超概、投资失控等现象。
2.设计存在错漏缺失。
有的设计单位现场踏勘不到位，一味的按有关规范理论来设计，造成设计与现场不符，漏项与缺项出现，影响工程质量和工期。
3.地勘存在缺陷。
有的地勘单位不认真履职，导致地勘资料存在盲点，造成施工过程中大面积淤泥开挖及回填现象。
4.无完整参考资料。
有的城市道路维修维护项目，原建设业主无法提供完整的竣工资料作参考，业主只能边施工边结合实际情况增减工程量，同时变更设计。
以上几种情况是引发超概、变更设计等现象的主要原因。
（三）概算监督力度有待加强 为了遏制超概现象的出现，涉及委托代建项目，工程决算金额超过概算金额10%以上，代建业主相关人员的绩效考核将受影响。
为了此项考核指标客观公正且真正发挥作用，涪陵府发（2013）90号文件明确规定，执行代建制的政府性投资项目，概算工作由业主单位具体编制，其目的是想形成相互制约监督机制，但在具体执行过程中，业主单位大多将所有代建项目的概算工作委托给代建业主编制，法改委委托中介机构审核概算，中介机构审核金额大多与代建业主申报金额一致。
这无疑与要求编审分离以达到相互制约监督的目的相背离。
（四）项目办理竣工验收迟缓、隐蔽工程影像资料不足 很多政府性投资项目，完工三四年还没办理竣工验收结算，其原因主要因为：1.建筑市场混乱，很多政府性投资项目都是自然人通过挂靠建筑公司承建，施工力量薄弱，管理不健全，工程完工后迟迟无法交齐完整的竣工验收结算资料；2.结算资料缺失现象严重，有的缺少竣工图、有的缺少验收资料、还有的缺乏必要的签证和说明；3.对于隐蔽工程部分，经监理单位、项目业主验收后，由于影像资料不足，给结算审计工作造成很大困难，同时也无法鉴别施工单位是否虚报隐蔽工程量。
（五）中介机构的约束机制有待加强 1.我区政府性投资项目，绝大部分由业主单位请中介机构初审，然后将初审结果报财政、审计部门复审，历年来我区复审情况，2010年的审减金额达0.54亿元，2011年达1.48亿元，2012年达1.15亿元，个别项目审减率高达40%以上。
以上结果的出现，其主要原因是，业主单位委托的审计机构不够慎重，走过场。
更有的审计单位为了谋取自身利益，不按规章制度办事，出现这种情况后，无相应的后期监管考核制度。
2.监理单位不认真履职，不坚持原则，拿着业主方的工资，却站在施工单位的立场想方设法帮施工单位增加工程量，变更设计，以期为施工单位谋取最大的经济利益。
以上情况一旦出现，导致经济失控，增加建设成本，给政府投资项目造成重大经济损失，而且还形成重大潜在项目投资风险。
四、加强政府性投资项目管理的对策与建议 为进一步提高政府性投资项目的投资效益，规范和完善政府性投资项目从决策、审批、招标、建设、资金使用、竣工验收到责任追究的全过程管理，现就结合我区实际情况，进一步加强政府性投资项目管理谈几点建议。
（一）进一步加强政府性投资项目的决策计划和管理 一是各职能部门在报项目年度计划时，需严格履行政府性投资项目的决策程序，避免政府性投资项目的随意性和盲目性；二是使资金管理科学化、制度化和规范化。
规范政府性投资项目计划和资金管理；三是要始终坚持厉行节约的原则，杜绝项目实施过程中随意变更设计，使项目投资成本严重失控现象发生；四是加强中介机构管理，对中介机构提供的设计、业主单位要结合项目具体情况进行设计方案评审；对于中介机构审核的预算、决算结果，财政评审机构核实其审核结果的严谨性、真实性，对于特别重大项目或有质疑的项目，必要时再抽取不同的中介评审机构进行双重复审，同时加强监管和约束机制。
（二）进一步强化政府性投资项目的审批管理 政府财力是社会资源配置的重要组成部分，政府性投资项目在使用政府财力的同时，严格按照国家规定的建设程序进行报批。
一要严把项目前期工作关；二要严把项目审批关，所有建设项目都必须按照相关规定严格履行报批手续；三要严把项目设计关，择优选择设计单位，强化对项目设计深度的管理，优化设计方案；四要严把招投标关，要加强对标底的管理，防止围标、串标事件发生；五要强化概算管理关。
首先要严格执行规定的审批程序，将政府投资概算审批视同财政预算审批制度进行管理，增加概算的权威性。
六要严把预算管理关，建设单位要组织有关专业技术人员，根据施工图纸，结合使用功能，对项目预算仔细核对，提高预算的严谨性、准确性。
六要严把隐蔽工程验收关，对有争议的已隐蔽工程，业主方有必要采取措施重新开挖后进行核实验收；七要严把项目竣工验收关，实事求是，杜绝弄虚作假。
（三）积极推进实施项目代建制 2013年9月，我区推动出台了代建制。
代建制的出台，改变了政府性投资项目投资、建设、监管、使用”四位一体的建设模式， 代建单位应当具有同类工程建设管理经验，代建单位确定后，建设单位应当和代建单位签订项目委托代建合同，明确代建项目的范围、形式，双方的权利、义务等法律关系，代建单位只能在项目批准的概算和合同限额内实施工程建设。
委托专业性建设机构组织和管理政府性投资项目的建设，有利于发挥代建作用，保证工程建设质量，提高政府投资效益。
（四）切实加强对中介机构的监督管理 对设计、监理、招投标代理、工程监理、造价咨询、工程检测、投资评审等中介机构，除通过合同予以约束外，我区针对监理、结算审计机构出台考核措施，对附合要求的审计机构，已纳入财政评审库进行统一管理，在纳入统一管理的同时，建议尽快出台相应的责任约束考核机制，业主方、各职能部门，要依据职能分工，对中介机构履职情况实施监督。
相关主管部门建立完善责任追究机制、对不具备基本执业操守的中介机构，建议相关行业主管部门推出相应的处罚和制裁手段。
（五）充分发挥财务总监职能职责 近年来，我区对政府性投资项目单位实施财务总监委派制，同时出台了财务总监管理办法，其目的是强化一线监督，让财务总监深入受派单位，督促受派单位完善规章制度，加强财务核算和成本控制，指导督促建设单位内部财务管理行为，防止监管不到位现象，切实提高管理成效。
财务总监从事前、事中、事后对项目任务进行监督管理，及时发现问题、提出问题、解决问题，针对建设单位在项目实施过程中的具体困难，财务总监发挥桥梁纽带作用，积极与各单位沟通协调，解决项目建设过程中存在的困难和问题。
参考文献： [1]涪陵区政府.重庆市涪陵区政府投资项目管理办法.2011，4. [2]涪陵区政府.重庆市涪陵区政府性投资项目委托代建管理暂行办法.2013，9. [3]杜睿臻.浅析如何加强政府性投资项目建设资金财务管理E[J].太原科技，2006（09）：29—30.