世行农业科技项目运管模式研究
作者：戚仁德钱坤王光宇。
摘要分析世行项目以农民为中心的项目运管模式,以期对国内项目的选项、运管等提供参考。 关键词世界银行;农业科技项目;运管模式 世界银行(简称世行)是目前全世界范围内资助项目最多、投资金额最大、政策性很强的发展金融机构。自1945年IBRD(国际复兴开发银行,世行的组成部分之一)成立以来,世行在世界各地组织实施了各种项目,总结和积累了一套项目设计、项目管理和项目后期评价的理论与方法,其中很多经验值得学习和借鉴。2002年财政部在陕西、安徽、湖南和黑龙江4省启动了利用世行贷款实施的农业科技示范推广项目(以下简称世行农业科技项目),经过近10年的努力,项目取得了丰硕的成果。 1项目理念 1.1公众参与是世行项目的基本理念之一 农民参与是世行的重要理念之一,世行也是以农民为中心的主要表现形式之一。世行认为公众参与是实现项目目标的重要保证,对于改善社会公平、扶贫和加强环境管理等至关重要,也是确保发展中国家长期可持续发展的关键,早在1981年,世行就将“公众参与”作为一项世行政策予以实施;1990年世行成立1个参与式发展学习小组;1994年,世行发布参与式发展报告,明确提出“参与是这样一个过程,项目利益相关群体能够通过它影响、共同控制涉及他们的发展介入、发展决策和相关资源”;1996年,世行出版《世界银行参与手册》,指导在项目周期中如何具体落实各项工作。自此,世行在其贷款项目中对“公众参与”都提出明确的要求,并将“参与式发展”的理念贯穿于项目建设的始终。世行农业科技项目充分体现了世行的“公众参与”这一理念[1]。 1.2带动农户增收是世行农业科技项目立项的前提 保护弱势群体、缩小贫富差距、促进社会公平也是世行始终坚持的理念之一。世行农业科技项目的根本宗旨是通过示范与推广先进实用的农业技术,促进各地优势特色农产品的产业化,带动农民增收[2]。项目规定,每个子项目要保证至少50%的财政资金投向受益农户。安徽省立项的17个子项目,不论是何种模式,立项的基本前提就是项目实施后要能带动农民增收。“企业(公司或合作社)+农户”是安徽子项目的主要模式,对该种模式选项时,不仅要看公司的实力和经营状况,而且要看公司是否愿意为农民提供技术、信息和市场等服务,更要看公司和农户之间是否建立紧密的利益联结机制和风险共担机制;对于毛集、南陵等“政府与农民互动”的项目模式,选项时不仅要看项目建设是否以农民为中心,政府是否为广大农户提供技术服务和适用技术培训,而且要看农民在项目中是否能实现预期的增收目标。因此,安徽的各子项目特别注重扶持广大农户(特别是贫困户),以农户为重点扶持对象,重点为农户提供技术、信息和市场服务,不仅中央财政资金(世行贷款)用于支持农户的比例超过50%,而且地方财政配套资金也加强对农民的支持,虽然部分子项目的投资有所调整,但始终没有违反这一规定。即使是流向企业(公司或合作社)的资金,目的也是为了提高企业的带动农户能力,而不是为了增强企业自身的竞争力,并明确要求企业必须与受益农户建立合理、可行的利益联结机制,为农户提供多种技术服务。如淮北肉鸭子项目帮助农户建设养殖小区,也为企业建设技术服务站,但企业必须为养殖户提供足够的服务,包括以低于市场价20%的价格为农户统一提供合格鸭苗、以成本价为养殖户提供饲料和防疫药品、免费为养殖户提供技术培训、订单收购养殖户成品鸭等。
2项目实施 2.1立项前充分听取农民意见,确保农民的知情权、参与权和决策权 世行项目在管理上的一个显著特点就是前期准备工作十分充分,既重视对项目本身的评估,又十分注重对项目建设者(项目承担单位和项目区农民)的考察。世行农业科技项目自2002年7月开始选项,各子项目在选项之初,就多次深入农户、调查走访、召开座谈会,宣传世行科技项目的建设意义和目标,了解项目区农民群众的需求,广泛征求农户的意见和建议,确定项目参与的标准,根据农民的自愿原则而选择参与[3]。如歙县有机茶子项目,不仅将项目目标(将传统茶叶生产改造成有机茶生产)、农户的遴选标准(拥有的茶园符合有机茶基地立地条件,家庭人均纯收入低于全县当年人均纯收入或家庭妇女劳动力人数占60%以上的农户等)、农户承担的义务(按项目技术要求进行茶园改造)、农户享受的权利(转换期前2年内每年享受525元/hm2的补贴、享有无偿技术培训等服务)、茶园验收标准等内容在项目区公示,而且将相关内容以合同形式明确下来,并将最后所选择的受益农户张榜公示,确保项目区农民群众的知情权、参与权和决策权。世行农业科技项目中留有10%的资金作为创新基金,安徽省创新基金项目的选项,在总结第1轮选项经验的基础上,坚持公开、公平、公正和透明、高效的原则,不仅在《安徽日报》等媒体上及时发布选项公告,公开选项标准、选项程序、资金使用要求、建设内容和申报程序等,积极开展社会化申报工作,而且在各候选项目区也如实公布相关信息,然后再组织专家进行认真评审,初选出创新基金项目。该种以农民为中心的选项方式获得国家农发办和世行专家的充分肯定和较高评价。 2.2“社会评估”促进项目采取相关措施,保证农民公平受益并参与项目设计和实施过程 社会评估是世行项目的必备程序之一。2003年7月,由中山大学中国族群研究中心专家组成的社会评估组,应用参与式社会评估的方法,深入到安徽各子项目区,通过与各级项目办、参与项目的公司、项目所在地村民及项目参与农户等不同人群座谈,了解项目准备情况,广泛征集建议,制定出各立项子项目以及项目整体的“农民受益人参与纲要”,以吸引、保证农民积极参与到项目的设计、实施、监督和评价的过程中,对保证项目区农民公平受益和促进其积极参与项目建设发挥了积极作用[4]。如社会评估开展的入户调查,所选择的访谈对象包括一定比例的妇女和贫困户,重点征询农户参与项目的经历、对项目的认识度以及如何提高项目参与程度的真实看法,了解项目实施中存在的困难以及提出的建议等,通过对妇女和贫困户的生产生活现状、参与项目的经历、建议等的关注,充分体现了项目以农民为中心的理念。 2.3坚持以农民为项目实施主体,充分体现其主体地位 任何一项管理措施都是通过人的行为活动实现,因此,参与人的积极性与项目预期目标息息相关。世行农业科技项目涉及千家万户,为了让广大农户直接参与和关心项目建设,充分尊重农户的意愿,调动其参与的积极性,各子项目始终把农民作为平等的合作伙伴,强调、吸引更多农户广泛参与。在项目前期准备阶段,尽可能让农户参与项目的规划设计,特别是面向农户的投资方案都能让农户知晓,推广的技术方案尽可能根据农民的生产需求来确定[5]。项目实施阶段,对分散于一家一户、技术要求不高的工程采取社区参与的方式进行建设,由县级项目办以公开透明的方式选择社区组织,签订社区参与项目建设合同,下达社区与受益农户参与项目书,社区再与受益农户签订合同。通过合同把受益农户与项目承建单位放在平等的位置上。社区引导农民参与项目建设,严把材料关、安全关和质量关,协调解决施工中出现的各种矛盾与问题。工程竣工后,社区组织农户代表、建设单位共同对工程进行逐户逐项验收,施工单位凭验收移交表到县项目办办理报帐手续。这种社区参与的方式,能充分发挥基层民主,调动广大群众参与项目建设与管理的积极性,既可节省费用,又提高建设效率,同时,农户全程参与,建设过程公开透明,更能得到群众的认可,给项目管理带来很多方便。