对《防洪法》实施十年来的法律思考（马拥军,余富基）
摘要 从我国社会济发展形势对防洪减灾事业新要出发指出进步推动防洪事业向法制化、规化方向发展应科学发展观指导下形成新防洪理念及防洪减灾总体思路;还具体指出应进步强化流域管理机构防洪职权提高流域防洪规划法律效力进步明确防洪规划与流域、区域综合规划关系建立和完善流域防洪监督协调体系以及重视非工程措施运用。
关 键 词 《防洪法》;法律;流域管理机构;管理条款图分类 66 献标识码 《防洪法》颁布实施以全国各地依法防洪、依法治水成效显著取得了历年抗洪斗争全面胜利确保了流域济社会持续稳定发展。
另方面实施情况也表明由历史局限性与社会济发展新形势《防洪法》也存着些加强与改进地方。
就几主要方面作些简要探讨。
以科学理论指导调整立法旨（）防洪理念应与俱进重突出“人与然相和谐”主要特征。
事实证明0世纪只看重工程防洪方针要修正应该借鉴历史验调整和制定适合我国国情世纪防洪减灾方略。
世界主要水灾国水灾统计数据表明济发展和人口增加形势下单纯依靠修建防洪工程提高防护标准已十分困难和代价昂贵。
济有效减灾途径①继续修建防洪工程以制约灾害发生但根据长江洪水规律对围垦开发土地不可能任何洪水情况下都不被淹没。
如味死守不给洪水以必要出路必会出现“人争水地水致人灾”局面也会影响防汛局不利保护重地区。
②调整和规社会发展并改善生态环境以减轻灾害发生损失。
现代治水是以“人与然相和谐”主要特征。
对水灾成因和对策总结人们已从单纯着眼对洪水和防洪工程关将视野扩展到济发展、生态环境和国土开发影响上。
应把防洪减灾作国土规划前提条件和组成部分进步制定长远治水总体规划建设社会防洪安全保障体系。
按照党十六届三全会精神和水利部党组治水新思路防汛应实现由控制洪水向洪水管理变我国济社会全面、协调、可持续发展提供保障。
所谓控制洪水是指按照人们愿主要通工程措施改变洪水然状况调控洪水相关要素以达到防洪减灾目。
由防汛抗洪变防洪减灾由对付然水工程措施而改造然和调节社会以适应然这是针对洪水灾害社会属性减灾对策是社会可持续发展战略重要组成部分。
要各有关部门（国土、农业、林业、交通、建筑、水利等）配合;要流域有关行政区协调致和统领导;要防洪工程投分摊和防洪保护区与灾区济补偿;以及系列相关制和法规建设等组成了复杂系统。
这些措施相对工程防洪说更多工作是管理和协调公共行具有更广泛社会性。
修订《防洪法》应减灾社会化推行加强法制建设以规全社会共承担防洪义。
由洪水灾害影响巨牵涉不地区安全和利益有些妨碍和削弱防洪运用因素是水利建设身所无法要部门配合地区协调以及济发展与环境相适应因尤其要以法统协调各方权益和维护整体利益。
强化对流域管理机构法律授权应加对流域管理机构授权建立和完善流域防洪监督协调体系。
我国法律法规《防洪法》次明确授权流域管理机构其所管辖围行使法律、行政法规规定国院水行政主管部门授权防洪协调和监督管理职责对防洪工作提供了技术保障。
从洪水客观规律讲江河洪水是复杂变化动态整体河道水系是连贯完整系统。
这不仅定了防洪工作是整体必须综合治理、统调和管理且定了洪水流域特性及上下游、左右岸和地区协作关系。
建立和完善流域防洪监督协调体系应如下几①加流域管理机构防洪调作用;②流域管理与区域管理防洪事权划分更明确;③区域防洪管理应从流域防洪管理行业专业防洪管理应从流域综合防洪管理;④流域管理机构应对流域控制性水工程具有管理职能等等。
防洪减灾事业是涉及面广泛项公益事业涉及地区广部门多利害关系复杂因要密切协调、统规划和高权威。
目前国院水行政主管部门主要责流域技术性水利规划以及水利工程建设和管理。
然而就防洪而言直接影响防洪效能却并不只是工程规模和系统配套部门不协调、地区不配合以及济发展、环境保护和防洪建设矛盾等等都对防洪效能有着直接重影响。
《防洪法》虽赋予了规划法律地位但规划管理制还不够完善还普遍存着区域防洪规划违背流域防洪规划以及水利设施没有严格按照防洪规划要实施等现象。
加强流域防洪规划管理应对防洪规划编制特别是修订、实施监督等作出明确规定。
流域防洪规划应该与流域济社会发展步并结合河道演变水雨情、工情等条件变化形成动态管理机制。
流域防洪规划修订应充分运用新、新方法、新技术以新思想指导修订工作。
另方面应进步明确防洪规划管理主体和权限明确界定流域管理机构和各级水行政主管部门职责围依法加强对防洪规划实施监督。
对违反防洪规划开展诸如围垦河道行应做出更严格限制;有应作出禁止性条款处罚措施要更严厉以保证防洪规划严格实施。
（）应根据新《水法》有关表述调整防洪规划与流域、区域综合规划关系。
998年颁行《华人民共和国防洪法》9条规定“防洪规划应当从所流域、区域综合规划……”。
其实概地“应当从”规定提法不妥。
00年0月日颁行《华人民共和国水法》5条款已相应地将“应当从”改作“相协调”。
除工程体系上存问题外从总体上讲存着“手硬、手软”问题即工程体系相对较“硬”非工程体系则十分“软”防洪体系并不完善。
我国现状防洪体系基上是以工程体系主而以对全社会防灾管理特征非工程体系则相当薄弱还没有形成完善体系。
即使是水气象测报系统、防汛通信系统以及防洪法规等非工程措施还主要是防洪工程运行、调、管理、保护等方面。
工程防洪体系和非工程措施防洪体系是防洪体系两方面两者功能各不相相不能替代只有把它们有机地结合起取长补短相得益彰才能形成完整防洪体系才能真正有效地实现“人与然和谐共处实现济社会可持续发展”目因尽快建立适应新代要现代防洪体系是十分必要和迫切。
推行洪水保险有利加速洪灾恢复正常生活和生产并可减少国对洪灾救济费从而减少洪灾对社会不利影响;有利限制防洪区不合理开发利用。
洪水保险已世界许多国进行了有效实践但我国还实行。
从我国目前防洪减灾实际情况以及洪水保险防洪减灾重要地位看推进洪水保险已势必行。
建议国制定《防洪保险法》对防洪保险组织管理机构体系、制、金、运作体系洪水保险主要围与对象等做出原则性设定。
参考献［］ 刘振胜萧木华余富基长江流域防洪规划政策法规研究人民长江006（9）［］ 曹康泰华人民共和国防洪法释义北京国法制出版社983 作者简介 马拥军女长江水利委员会水政水局工程师。