宪法与国家政治体制(一)
宪法是国家的根本大法，规定了国家的根本制度和根本任务。1982年通过的现行宪法，根据党中央和邓小平同志要搞政治体制改革的精神，总结新中国成立以来 的经验教训，在对国家政治制度和政治体制改革进行深入研究与探讨的基础上，作出了一系列新的规定。这对于健全国家体制，保证人民当家做主，实现国家机构的 高效、合理运转，具有重要现实意义和深远历史意义。本刊特约记者专门采访了王汉斌同志，请他详谈了1982年修改宪法、宪法关于国家政治体制的重要规定及 决策情况，以飨读者。 扩大全国人大常委会的职权 记者：汉斌同志，您在1982年修改宪法过程中，一直重点负责国家机构一章的起草工作。请您谈谈修改后的宪法在国家具体的政治制度方面有哪些新的规定？ 王汉斌：这方面可以谈的内容很多，我想先从健全人民代表大会制度讲起。 人们常说，人民代表大会制度是我国的根本政治制度。为什么说是根本政治制度呢？因为宪法规定，中华人民共和国的一切权力属于人民，人民行使国 家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会；全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督；国家行政机 关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。这个规定说明，人大是国家政权机关运作的中心。离开人大，国家机器就难以正常运转。当 年设立深圳经济特区时，国务院领导同志让我帮助李灏研究深圳的政治体制。李灏提出不设人大，不开人民代表大会。我就说，不设人大，市长怎么产生？他说可以 由省政府任命。但是省政府任命市长不能成为制度，宪法和地方组织法都没有这样的规定。还有，深圳的法院、检察院怎么产生？这说明，没有人大，国家机器的运 转就会出现问题。所以，几经周折，深圳还是设立了人大。
还有的同志提出，人民代表大会实行民主集中制原则，因而民主集中制是我国的政体。我认为这个提法不能充分体现人民代表大会制度的性质，没有体现出人大是国家权力机关，全国人大是最高国家权力机关、立法机关。应该说，我国的国体是人民民主专政，政体是人民代表大会制度。 彭真同志在关于宪法修改草案的报告中说：我们国家政治体制的改革和国家机构的设置，都应当是从政治上和组织上保证全体人民掌握国家权力，真正成为国家的主人。 因此，修宪一开始，大家就把关注的焦点放在如何加强和改善人民代表大会制度、发挥国家权力机关作用的问题上。党的十一届三中全会后，中央提出 要使各级人大及其常委会成为有权威的国家权力机关。如何做到这一点？各方面、各地方都提出许多建议和方案，概括起来，主要是两种意见，一种意见认为，应减 少全国人大代表人数，使它能够经常开会，讨论决定国家的重大问题。另一种意见认为，我国地域大、人口多，各阶级、各阶层、各民族、各地方、各方面、各民主 党派在全国人大都需要有适当数量的代表，全国人大代表人数少了不行。怎么办？经过反复研究，确定还是从扩大全国人大常委会职权和加强它的组织两方面来更好 地发挥最高国家权力机关的作用。 记者：这次修宪从哪些方面扩大了全国人大常委会的职权？ 王汉斌：全国人大常委会是全国人大的常设机关，是最高国家权力机关的组成部分。它的组成人员由全国人大从它的代表中选举产生，可以说是常务代 表，是代表各方面的，人数又比较少，便于经常开会讨论决定问题。这次修宪主要从以下几个方面扩大了人大常委会的职权：（1）扩大全国人大常委会的立法权， 它可以制定除基本法律以外的所有法律；（2）全国人大常委会有权监督宪法实施，并解释宪法；（3）全国人大常委会可以在全国人大闭会期间审查和批准计划、 预算在执行过程中所必须作的部分调整方案；（4）它可以在全国人大闭会期间，根据国务院总理的提名，决定所有的部长、委员会主任和审计长、秘书长的人选。 记者：立法权是国家的一项很重要的职权。过去规定全国人大是行使国家立法权的唯一机关。这次修宪对国家立法体制作了什么重大改革？ 王汉斌：1954年宪法规定，只有全国人大才能制定法律，全国人大常委会只能制定法令。宪法实施后，很快就发现这样规定有问题。全国人大一年 才开一次会，每次会开半个月左右，怎么能够适应立法工作的需要呀？所以，1955年全国人大就通过一个决议，授权全国人大常委会根据实际需要，适时地制定 部分性质的法律，即单行法规。这次修改宪法，规定全国人大和全国人大常委会共同行使国家立法权。刑事、民事、诉讼、国家机构的和其他的基本法律，由全国人 大制定；其他法律，都可以由全国人大常委会制定，全国人大常委会还可以对全国人大制定的法律进行部分补充和修改，这是我国立法体制的一个重大改革。实践证 明，扩大全国人大常委会的立法权，把大量的立法工作放在全国人大常委会，对于加快立法步伐，提高立法质量，起了重大作用。这部宪法实施以来，我国制定的法 律80%以上是由全国人大常委会审议通过的。即使是全国人大审议通过的法律，事先也都经过全国人大常委会审议，有的还经过多次审议，在比较成熟后才提交全 国人大审议通过。如果没有这一项改革，我国的立法工作不可能取得如此显著的成绩，也不可能适应改革开放和现代化建设的需要。
此外，这次宪法修改，还扩大了地方人大常委会的权力，省级人大及其常委会可以制定地方性法规。 记者：那么，是不是可以说，我们现在实行的是中央和地方两级立法体制？ 王汉斌：可以这样说。过去，立法权集中在中央，地方没有立法权，这是不能适应我们国家国土辽阔、各地区情况不同的实际需要的。1979年，彭 真同志主持修订的地方组织法，就赋予省级人大及其常委会有一定的立法权。这次修宪进一步肯定了这一规定，并在修改后的地方组织法中规定：省、自治区人民政 府所在地的市和国务院批准的较大市的人大及其常委会，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规，报省、 自治区人大常委会批准后施行。这是我国立法体制的又一项重大改革。彭真同志说：我们国家大，各地情况千差万别，什么都统到中央不行，都由国家制定法律，而 没有地方性法规作补充，不能很好地适应各地的需要。现在规定地方有一定的立法权，有利于因地制宜，发挥地方的主动性、积极性，加速整个国家建设。地方性法 规是国家法律的重要补充，它在法制建设中起了重要作用。 这里，还要说一点，就是彭真同志在抓紧制定法律时，又反复考虑，认为根据实际需要，立法要搞得快一些、好一些，需要在实践中逐步建立必要的立 法体制、立法制度和立法程序。过去制定的具有法律效力的规范性文件的地位和效力不够规范，有的称法律，有的称法规，有的称法令，有的称政令，界限不很明 确。在起草宪法时，彭真同志主持研究，明确规定了法律规范的不同层次、地位和效力，就是：全国人大及其常委会制定法律，国务院制定行政法规，省级人大及其 常委会制定地方性法规，国务院各部委和省级政府制定规章。这对于建立国家统一的立法体制和法律体系，具有非常重要的意义。
记者：您刚才说的全国人大常委会有权审查和批准国民经济和社会发展计划、国家预算在执行过程中所必须作的部分调整方案，是怎么回事？ 王汉斌：根据以往的经验，计划和预算经全国人大批准后，在执行过程中有时需要根据实际情况进行部分调整。全国人大每年开一次会，而全国人大常 委会又没有批准计划和预算的权力，怎么办？只好在全国人大批准计划、预算时再专门作个决定，授权常委会在大会闭会期间，可以对计划、预算作适当的调整。过 去，实际上已经这样做了。比如，1956年12月，全国人大常委会对当年预算进行了调整；1959年8月，全国人大常委会对当年计划的主要指标进行了调 整。总结过去的经验，这次修改宪法明确规定，全国人大常委会在全国人大闭会期间可以对计划、预算作部分的调整。