农村中小学布局调整政策的国际比较与思考
摘要：积极稳妥地推进农村中小学布局调整是促进城乡教育均衡发展的重要策略。回顾60年来国内的农村中小学布局调整政策，本文提出：中小学布局调整需协调各利益群体的正当诉求，预防教育不公问题加剧；要结合农村义务教育均衡发展的整体策略，做好布局调整后的配套建设，防范布局调整的盲目性；布局调整应体现出系统性，凸显人文关怀。
中图分类号:G527/G512.3 文献标识码:A 文章编号:1006—723X（2011）07—0121—02。
基金项目:重庆市教育科学十一五规划重点课题“‘留守儿童’班主任现状与专业发展路径研究”（课题编号：2010—GP—007）。
作者简介:聂鹏（1964—），男，重庆北碚人，重庆教育学院副院长，副教授，本科，主要从事教师教育研究。
学校布局是一个国家或地区学校在地理空间上的分布结构，它与社会经济发展水平和人口分布状况密切相关。学校布局是否科学，直接关系到教育资源的利用效率和教育事业的发展后劲。2001年以来，教育部采取了一系列重大措施调整农村中小学布局，为稳妥地推进学校布局调整，有效规避调整过程中的负面效应，亟需借鉴参考其他国家的成功经验，在回顾以前的布局调整政策历史过程中，理性确立农村中小学布局调整的应然方向。
一、美、俄罗等代表性国家的农村。
作为一个地域广阔、区域间发展不平衡的大国，美国部分州在19世纪末就开始了学校布局调整，并一直持续到今。首先，美国政府根据美国农村教育的复杂性，制定了全面、灵活的农村学校合并标准，具体标准包括小学生的单程乘车时间不超过45分钟，高中生不超过1个小时；根据当地税收的能力，减小学区之间的差距；把学校安置并保留在社区之内，避免把他们建在孤立的乡村；支持并巩固废止种族歧视的政策等。［1］（P1083—1088）其次，各州注重结合实际，采取强制型、温和型、鼓励型等多种学校合并方式。再次，通过立法和设立专项资金等方式，稳妥解决农村学校在合并后出现的问题。一是于偏远地区学生的交通问题。政府规定，农村合并学校学生由州政府安排交通车，或由学生家长自己安排交通车，费用由州政府承担。二是住宿生家长陪读问题，制订法律补助学生因住宿需家长陪读而产生的经济负担。三是招募和挽留教学点教师。2006年，美国政府设立了一项专门的教师奖励基金，用于招募和挽留农村教师，减免到贫困地区任教师范生的贷款。［2］。
为解决学校分布过于分散、资金短缺、硬件陈旧、优质师资不足等问题，俄罗斯联邦政府于2001年12月颁布了《俄罗斯农村学校结构调整构想》，制定了2002—2010年俄罗斯农村普通学校改革计划。改革方案对普通教育学校的整合模式作出了如下规定：农村小学无论其学生人数多少均予以保留，目的就是使低年级学生“留在母亲身边”；在高中附设五、六年级，为附近居民点的小学毕业生提供初中前两年的教育；在初中缺少足够教师却拥有必要设施条件的情况下，以高中为基地建立包括邻近村落的小学和初中在内的区域性学校联合体；将城镇、工人新村、行政村的高中改建为重点中学、高级重点中学或加深某类课程的特科学校；在农场集中地区以高中为基础建立以普通教育机构为主体的农村学校—社会文化综合体。时至今日，俄罗斯目前的农村人口只占1/4，但农村学校数却占全国学校总数的69.8%，农村教师的工资待遇一直实行比城市教师高25%的政策。［3］。
其他一些发展中国家也制定了稳妥的农村学校合并政策。在印度，过去通常只在人口达300人的村庄开办步行1公里就可到达的小学，现在初等教育阶段（小学1～8年级）为所有6至14岁的儿童提供就近入学，使学校与家庭住所的距离在初小阶段保持在步行1公里以内，在高小阶段保持在步行3公里以内。［4］在古巴，为保障居住极其分散的山区少数农户子女能够接受教育，即使那里只有一个学生，也成立学校，保障学生能接受正常的小学教育，这种“一个学生的学校”在古巴全国竟有93个。［5］亚洲的泰国则根据本国的情况，将4类地区定为处境不利地区，即50%以上儿童在家庭使用非泰语的少数民族聚居区、国家规定的贫困区、偏远地区和城市贫民区。为改变这些地区人们的受教育状况，泰国采取了一系列扶持政策和措施，包括向贫困学生出借教科书，为学生提供午餐，向交通不便的学生出借自行车，为学生设立流动图书馆，为贫困家庭儿童实行免费教育等。
我国农村中小学布局调整经历了从建国初期到上世纪末的撤、并薄弱学校，初步整合农村教育资源阶段，到新世纪后因地制宜，重点优化农村教育资源两个阶段。1949年解放初期，教育部在全国范围内推行了大规模的识字教育运动。为此，政府对新、旧解放区的学校充分利用，组织师资尽力满足人民大众对教育的需求。1953年开始在全国试办了一批重点中小学，对一般学校进行引导。1962年教育部又提出，全日制中小学要适当压缩规模，注意调整学校布局，便利学生上学。1965年，全国有小学168.19万所，中学18102所，还有农职业中学61626所，这个时期学校数量达到历史最高点。［6］“文革”期间，全国范围内出现了“教育改革”，中学下放到公社，小学下放到生产大队，并实行“小学附设初中班”，做到初中不出大队，高中不出公社，由贫下中农管理学校。学校布局十分分散、混乱，教育质量严重降低。
基于以上的教育现状，改革开放后，新一代领导集体认识到教育对经济建设的重要作用，教育工作得以恢复，学校布局的调整首次兴起。1986年《中华人民共和国义务教育法》规定：“地方各级人民政府应当合理设置小学、初级中等学校，使儿童、少年就近入学。”之后，在关于实施《义务教育法》若干问题的意见中，再一次重申：“学校设置、布局要合理，小学校的设置要有利于儿童、少年就近入学。”根据法律规定，我国进行了第一次较大规模的农村中小学布局调整，各级地方政府以农村小学、初中为重点，初步整合了当时的农村教育资源。1998年，教育部在《关于加强大中城市薄弱学校建设，办好义务教育阶段每一所学校的若干意见》中规定：“对一些办学条件和办学水平在短时间内难以有较明显改变的薄弱学校，要通过合理调整学校布局，予以撤销或与办学水平较高的学校合并。”。
步入新世纪，农村义务教育的改革日益成为教育工作的重中之重，农村中小学布局调整问题再次受到国家、社会和学校的高度关注。2001年，《国务院关于基础教育改革与发展的决定》将调整农村义务教育学校布局列为一项重要工作，并指出应“因地制宜调整农村义务教育学校布局。按照小学就近入学、初中相对集中、优化教育资源配置的原则，合理规划和调整学校布局。”同年，国务院召开的全国基础教育工作会议也将农村中小学布局调整列入发展农村义务教育当前要重点抓好的六项工作之一。2002年和2003年，国务院和财政部分别下达了《关于完善农村义务教育管理体制的通知》和《中小学布局调整专项资金管理办法》，进一步推动了农村中小学布局调整，各地政府也都加快了布局调整的步伐。2006年6月，教育部先后发出两个通知，强调“农村小学和教学点的调整要在保证学生就近入学的前提下进行”。在一系列的调整政策的指导和引领下，中小学布局调整工作取得了值得肯定的效果。
总体而言，学校布局的调整要考虑两个问题：一是便于学生入学，二是有利于提高教育投资的效益。但现实生活中，这二者又存在着矛盾，兼顾学生入学方便与教育投资效益成了学校布局调整的核心问题。中小学布局政策作为一个完整的系统，我们所要关注的不应局限于调整的结果，还要关注布局调整过程中存在的问题，这样才能做到对布局调整政策中危机的有效防范。
中小学布局调整需协调各利益群体的正当诉求，预防教育不公问题加剧。农村中小学布局调整是为了优化农村教育资源配置，实现优质教育资源的共享，促进农村义务教育持续、健康的发展，直接关系到亿万农民的切身利益。农村中小学布局调整后，“从财政角度来看，撤点并校后（政府）成本降低了，基建战线缩短了，但对农民来说成本增加了。”［7］调查显示，与1998年中西部5省区农村中小学服务半径均值相比，调整后小学的服务半径均值增长了1.9倍。［8］这些都在客观事实上，增加了农村中小学生上学远、上学难的现实，造成了辍学率的反弹，损害了部分群体的利益，增大了实现教育公平的难度。针对这种现象，除了地方政府在具体执行过程中要实事求是，因地制宜外，更重要的一个环节是，学校布局调整政策需要作出进一步合理的调整，进一步明确政策过程中具体的利益群体，合理保护他们的利益，让布局调整政策最大限度的发挥其积极性。
中小学布局调整需结合农村义务教育均衡发展的整体策略，做好布局调整后的配套建设，防范布局调整的盲目性。学校布局调整政策是农村义务教育均衡发展策略的子部分，若要实现布局调整政策的理想就需要全面、系统的审视它存在的大环境——农村义务教育均衡发展的整体策略。与此同时，我们还要努力建立一个规范的学校布局调整政策的“运行系统”，保障调整后的学校健康运行。对调整后的学校，当地教育部门要保障充足的教育经费，妥善安排好学校的基础设施建设，结合各区域“标准化学校建设”经验，着力提高学校的办学条件，使学生享受优质教育资源，实现教育公平。在这一过程中，优化教师队伍结构，保证教师学历达标和提高教育教学水平。最后，对于尚未进行合并的学校，当地有关部门要科学规划布局结构，正确理解布局调整政策的含义，保留必要的“教学点”。
中小学布局政策应体现出系统性，凸显人文关怀。教育是一个复杂的系统，农村义务教育是其中的一个子系统，中小学布局调整政策的内容、组织实施的变化与义务教育的目的、功能，与整个教育的目的、功能息息相关。无序的调整、盲目的合并，不利于整个农村教育的和谐、系统的发展。同时，农村中小学布局调整的出发点和归宿点应是“以人为本”，凸显人文关怀。布局调整政策的制定应以人文本，考虑到教师、学生及其家庭的具体实际状况。政府不要简单地只从自身利益角度来考虑问题，而缺乏对教育中人的因素的充分考虑，要关注到教师、学生及其家庭的实际困难和根本利益，充分估量学生及其家庭为此所要付出的代价，这样的布局调整才有利于我国教育的整体健康发展。
［参考文献］。
［1］Walter S. Mooe. Encyclopedia of Education Research（Revised Edition）［M］. New York: The Magmillan Company, 1950.
［2］Department of Education. Fiscal Year 2006 Budget Summary and Background Information. ［EB/OL］.肖甦，姜晓燕.俄罗斯农村学校结构改革评述［J］.比较教育研究，2003，（12）.
［4］荣黎霞.发展中国家如何致力于更加公平的教育——以印度和南非为例［J］.比较教育研究，2007，（2）.
［5］毛相麟.古巴教育是如何成为世界第一的［J］.拉丁美洲研究，2004，（5）.
［6］李晓刚.义务教育阶段学校布局调整研究初探［D］.南京：南京师范大学，2004.
［7］李晨.农村中小学布局调整引发的忧思［N］.科学时报，2006—11—24.
［8］郭清扬，王远伟.我国农村中小学布局调整的总体评价［J］.河北师范大学学报（教育科学版），2008，（3）.
［责任编辑：何晓晖］。