低碳经济背景下我国能源低碳化立法问题研究
摘要：能源短缺和环境污染问题已经成为世界关注的焦点问题，转变传统高能耗、高污染的经济增长方式，大力推进节能减排，发展以低能耗、低排放为标志的低碳经济，实现可持续发展，正在成为世界各国经济发展的共同选择。
我国能源低碳化立法有待进一步加强，存在着低碳化立法理念的缺失、已有的立法的不适应以及低碳化立法体系的缺位等等诸多问题。
有必要从环境保护与气候变化应对在能源立法中给予足够的重视，市场机制在能源立法中应该受到足够的重视，征收碳税、进一步完善可再生能源立法等方面加强。
下载论文网 关键词：低碳经济；能源立法；低碳化；可再生能源法；气候变化 中图分类号：D922.67文献标识码：A 文章编号：1001—828X（2011）12—0228—03 一、低碳经济背景下我国能源法问题的提出 自18世纪产业革命以来，煤炭、石油一直是主要的能源供给来源。
然而，以煤炭和石油为主的传统化石能源的使用给人类带来严重的环境污染。
当前，温室气体排放引发的全球气候变暖已经成为给人类带来诸多灾难的罪魁祸首，世界各国都在探讨如何解决全球气候变暖这一问题。
近年来人们在反思中提出的低碳经济发展模式越来越被给予解决问题的厚望。
(一)低碳经济概述 所谓低碳经济一般是指一种以低能耗、低污染、低排放为基础的经济发展模式。
[1]该概念就是应全球气候变化问题而生，旨在减少温室气体排放，从而减缓全球气候变化。
“低碳经济”的概念首次出现在2003 年英国政府发表的题为《我们未来的能源：创建低碳经济》的能源白皮书中，但当时并没有给出“低碳经济”确切的定义以及相关的界定方法和标准。
2008 年，联合国环境规划署将该年世界环境日的主题确定为“转变传统观念，推行低碳经济(Kick the habit Towards a low Carbon Economy)”，旨在促使世界各国努力提高能源利用率，减少污染排放，开展技术和能力创新，优化经济发展模式，实现可持续发展。
低碳经济发展模式的实质就是能源高效利用、清洁能源开发、追求绿色GDP的问题。
应对气候变化已经不是一个国家的事情，而是全球的问题。
应对气候变化，集体行动已经不是选择而是必须。
《2007/2008人类发展报告》警示我们，低碳能源是低碳经济的基本保证，清洁生产是低碳经济的关键环节，循环利用是低碳经济的有效办法，持续发展是低碳经济的根本方向。
(二)我国能源法问题的提出 就我国能源利用现状而言，国家统计局编制的《中国统计年鉴2010》对1978年到2009年的能源开发利用情况进行了统计分析，中国2009年在能源的消费总量和构成上，能源消费总量为306647万吨标准煤，而其中煤炭占能源消费总量的70.4%，石油占17.9%，天然气占3.9%，水电、核电、风电等清洁能源只占3.9%。
[2]由此可见，煤炭在中国能源生产和消费中占支配地位，可再生资源的开发利用程度则很低。
此种以化石燃料为主要生产消费方式在目前低碳经济的大背景下具有相当程度的不适应性。
有学者指出，我国目前资源约束、技术约束、制度约束、环境约束是制约中国能源开发利用的四大问题。
[3]科学合理的能源开发利用制度是破解资源约束、技术约束和环境约束的关键，然而从制度建构上看，在低碳经济的大趋势下，中国能源立法需要有所变革。
尽管目前我国在能源立法方面存在很多问题，但最关键的问题是，我国目前的能源立法体系仍主要建立在高碳经济发展模式之上。
我国目前的能源法律大多制定于21世纪之前，主要是根据能源生产需求和经济发展要求而制定的，性质上类似于应急性法律，价值追求上主要确保能源的持续供应和能源安全方面。
没有对能源领域进行全局性、长远性、战略性的制度设计和构建。
尤其在目前金融危机的背景下，将能源效率和能源安全作为能源立法的整体理念，将低碳经济体现在能源法之中，建构中国低碳能源利用模式尤其具有突出的时代必要性。
二、我国能源低碳化立法的现状及存在的问题 (一)我国能源低碳化立法的现状 自党的十一届三中全会以来，中央和地方的有关部门按照依法治国、建设社会主义法治国家的要求，陆续颁布实施了一系列能源或者与能源密切相关的法律、法规、部门规章、地方性法规、地方性规章和一般规范性文件。
据统计，目前我国已经有《电力法》、《煤炭法》、《可再生能源法》以及《节约能源法》4部单行能源法律，有《矿产资源法》、《水法》、《环境保护法》、《清洁生产法》、《循环经济法》等三十多部相关法律，有《电力供应和使用条例》、《石油天然气管道保护条列》等三十多部国务院颁布的行政法规，有《民用建筑节能管理规定》等二百多部部门规章，有近千部地方法规、规章。
此外还有能源标准若干部，国家批准和签署参加的与能源相关的国际条约十多部。
有立法权的地方人大、地方人民政府也陆续出台了千余部对能源问题进行规范的地方性法规和地方性规章。
从2005年起，我国正式启动了《能源法》这一能源领域重要的基本法的立法工作。
《煤炭法》、《电力法》等重要的能源法律的修订工作也先后顺利展开。
2010年6月，我国又制定了《中华人民共和国石油天然气管道保护法》。
《石油天然气法》、《原子能法》、《石油及石油制品储备法》等重要的能源立法研究工作也不断取得成果[4]。
当前，我国的能源立法工作正在科学发展观指引下，向着保障能源安全、提高能源效率、促进能源公平开发利用和使用消费、推动生态环境保护和温室气体排放减量化的可持续开发利用方向不断发展。
(二)存在的问题 尽管我国的能源立法工作不断取得进步，但在低碳经济背景下，与发达国家相比较，我国的能源低碳化立法仍然存在很多问题。
主要表现如下： 第一，能源立法的理念落后，没有明确体现低碳化的立法理念。
较之西方发达国家而言，我国能源法律体系是体制转型时期的能源法律体系，具有计划经济向市场经济过渡的典型特征，由于立法建设基础薄弱，起步较晚，我国对能源立法所应遵循的指导思想和基本原则在认识上和把握上也需要一个循序渐进的过程。
无论从现有的立法，还是从《能源法》(征求意见稿)的条文来看，应对气候变化的低碳化立法理念并没有得到明确体现和上升到立法原则的高度，并且也缺乏相应的制度支持。
《节约能源法》、《可再生能源法》等现行能源立法配套的法规、规章尚未制定颁布，严重影响这些法律的实效。
一些能源领域的体现能源低碳化理念的专门立法如《风能法》、《太阳能法》《生物质能法》等及其配套立法至今未出台。
《电力法》、《煤炭法》等一些立法制定于20世纪80年代或者90年代，规定的内容陈旧、滞后，远远落后于形势发展和实际工作的需要，低碳化立法不到位，亟待修改。
一些诸如《可再生能源法》、《节约能源法》等低碳化立法条文的可操作性不强，强制性不够，导致有关规定无法得到有效实施。
这些立法急需进行修改和完善。
第三，能源法的低碳化问题所涉及到的管理体制仍然没有理顺，是由能源主管机构主管呢？还是由环境保护部主管呢？中央和地方的职责权限等的关系也没有理顺。
他们之间的职责关系应该如何协调，仍有待立法上予以明确地规定。
有关立法和政策规定的财税体制和政绩考核制度不合理、中央与地方之间、政府与企业之间存在目标冲突，不适应国家能源战略和能源政策有效实施的要求。
在现行财税体制和政绩考核制度下，中央政府和地方政府之间缺乏一个兼顾长远目标与当前目标、整体利益和局部利益的共赢安排。
对能源、资源、环境的可持续发展，中央政府关注程度高，地方政府更关注短期经济增长、固定资产投资、财政收入、就业和居民收入等经济性指标，对于能源、资源、环境等外部性和代际性指标则明显动力不足。
第四，能源低碳化立法的市场机制的基础配置作用在立法上没有很好地得到体现，与我国社会主义市场经济体制不相适应，这也许是我国低碳化能源立法没有得到很好地实施的一个原因之一，比如国外早已实行的合同能源管理制度，我国至今没有这方面的立法规定，还有碳交易制度等等。
第五，我国现行能源立法特别是体现低碳化立法理念的能源立法对能源违法行为的法律责任追究的规定存在不少欠缺，许多能源立法对公民、法人和其他组织以及政府及其执法人员提出了正面的要求，规定了应当履行的法律义务。
但却没有规定明确、具体和可操作性强的法律责任，或者干脆就没有规定相应的法律责任，导致有关立法的规定和要求因缺乏相应的法律责任追究的规定而徒具空文，形同虚设，影响了能源立法的执行力和权威性。
三、《能源法》(征求意见稿)低碳化立法审视 能源既是人类经济增长与发展的源泉，又是破坏全球生态环境的罪魁祸首，如何控制环境污染已经成为能源可持续发展的关键，能源开发利用中的生态环境安全保障是各国能源战略、法律及政策的重要组成部分。
纵观各国的各国能源法律制度安排的主要目标而言，能源安全和能源效率都是居于主导地位，而对能源开发利用中的生态环境保护问题并不受太多重视，最多是一种辅助性制度安排。
无论是对于传统的化石能源，还是新能源、可再生能源，各国的能源立法都缺乏对如何能够更好地对能源开发过程中承担经济或生态责任做出明确规定。
目前各国正在逐步改变立法观念，积极进行以低碳化为价值取向和评价标准的法律变革，在能源法领域，也在进行着以“可持续能源(Sustainable Energy)”为新的立法目标和价值的低碳化变革。
(一)《能源法》(征求意见稿)的立法理念低碳化 在我国，党的十七大报告指出，“要在全社会牢固树立生态文明观念，加强能源资源节约和生态环境保护，增强可持续发展能力；要完善有利于节约能源资源和保护生态环境的法律和政策，加快形成可持续发展体制机制。
”我国正在制定中的《能源法》必须在能源资源节约和生态环境保护方面得到根本体现，在理念层面上必须贯彻国家提出的“以人为本，全面、协调、可持续发展”的科学发展观，通过法律化的制度来保障能源安全、提高能源效率，强化能源环保。
我国《能源法》(征求意见稿)第五条明确规定，“能源与生态环境协调发展”原则，即“国家积极优化能源结构，鼓励发展新能源和可再生能源，支持清洁、低碳能源开发利用，推进能源替代，促进能源清洁利用，有效应对气候变化，促进能源开发利用与生态环境保护协调发展”。
(二)《能源法》(征求意见稿)中基本制度的低碳化 在《能源法》(征求意见稿)文本中体现能源低碳化立法理念的基本制度包括：一是关于清洁能源、替代能源的开发及能源的清洁利用的规定。
比如《能源法》(征求意见稿)第36条的规定(国家鼓励在保护生态环境的基础上发展清洁、低碳能源，提高清洁能源在能源结构中的比例)和第37条的规定(国家鼓励以新能源替代传统能源，以可再生能源替代化石能源，以低碳能源替代高碳能源)。
这些规定必将有力地促进清洁能源开发的制度的形成，发展清洁、低碳能源，促进清洁能源的利用，提高清洁能源在能源结构中的比例，以清洁资源替代有害资源。
比如《能源法》(征求意见稿)第3条确立的节约优先原则，第54条的实施节约优先战略的原则，第55条至第61条规定了实施节约优先战略的具体规则。
三是关于生态环境补偿的规定。
比如《能源法》(征求意见稿)第42条规定的国家建立能源生态环境补偿机制，第132条确立的“谁利用谁补偿，谁受益谁付费”、“保护地区与受益地区共同发展”等原则。
四是关于企业的安全环保义务的规定。
比如《能源法》(征求意见稿)第41条规定的，能源开发和加工转换企业的“三同时”义务。
比如《能源法》(征求意见稿)第87条规定的“建立合理反映市场供求关系的能源价格机制”，第90条规定，国家对发展可再生能源和新能源，的企业给予激励型的价格政策，而对国家限制发展的高能耗、高污染的企业、产品和服务，则依法实行约束型的能源价格政策，《征求意见稿》第93条的“设立节能、新能源与可再生能源、农村能源等能源发展专项资金”的规定。
比如《征求意见稿》第101条规定的“能源科技发展方针”，第104条的对能源科技重点领域的鼓励和支持的规定。
应当指出的是，虽然《征求意见稿》确立了“能源与生态环境协调发展”的基本原则，并在以上基本制度方面进行了系统的规定，该法但并没有安排专门章节对能源环境保护问题进行规定。
四、我国能源低碳化立法建议 尽管我国《能源法》(征求意见稿)的内容在低碳化立法方面确实已经有了足够的体现。
但是相较于其他国家的立法经验来看，仍然有提升的空间，况且从能源法体系的角度来整体审视能源法来看，我国能源法低碳化立法仍有待加强。
(一)环境保护与气候变化应对在能源立法中应该给予足够的重视 虽然目前，我国已经有了关于节能减排、清洁生产、清洁能源的开发利用等方面的立法实践，但这些法律的实施效果不尽人意，能源立法还是主要重视能源安全而忽略环境保护和气候应对立法。
我们知道，引起气候变化的主要原因就是高碳能源的燃烧造成的。
结合其他发达国家的应对气候变化立法经验来看，发达国家在能源立法的低碳化理念、立法的层次以及对立法的重视等方面都是值得我国立法者反思的。
就目前我国的《能源法》(征求意见稿)的内容来看，虽然在立法原则中加进了“能源与生态环境协调发展”的原则。
但是后面的章节中并没有给予足够的重视，主要表现在两个方面：一方面，有关能源低碳化的立法内容仍散落在有关章节中，没有设置专门的章节予以集中规定；另一方面，我们知道，无论是节能减排，还是清洁能源、可再生能源的开发利用，低碳技术是关键，我们的《能源法》(征求意见稿)，对低碳技术的研发、推广和利用的立法给予了专章规定，这是一个进步，但仍然有缺陷，电网技术、碳捕获与碳埋存技术等低碳和零碳技术没有列入《能源法》中的重点支持领域。
(二)通过系统的能源低碳化立法推动发展低碳经济 借鉴英国、日本等发达国家的能源低碳化立法经验，建立完善的发展低碳法律体系是促进低碳经济发展的根本。
英国推进低碳经济，立法先行，制定了世界第一部气候变化法；将国家二氧化碳减排目标、建立“碳预算体系”等纳入低碳法律体系；成为第一个对碳排放做出立法规定的国家。
我国应当从系统应对气候变化的高度加强能源低碳化立法进程，按照吴邦国2010年3月9日在人大工作报告“更加注重绿色经济、低碳经济领域立法”精神，尽快建立健全低碳经济的法律法规体系，推动我国低碳经济发展。
同时参照英国的做法，建立低碳经济执法责任追究制度，对行政不作为、执法不力、徇私枉法、权钱交易等行为，依法追究有关主管部门和执法机构负责人的责任[5]。
(三)市场机制在能源立法中应该给予足够的重视 我国已经初步建立起了社会主义市场经济体系，市场在资源配置中的基础性作用所表现出来的巨大的优越性是有目共睹的。
然而我国现有的能源法律或者正在制定中的《能源法》(征求意见稿)有关市场机制的规定严重不足。
很多有关市场机制的试点都处于无法可依的状态。
美国的气候立法在减排的政策工具选择上注重市场机制的应用。
排放上限与交易机制是美国在能源立法中应用市场机制解决能源环境问题的一个相当成功的首创。
以碳交易为例，可以考虑将我国的相对减排目标换算为绝对减排量目标，明确相应的减排目标，从条件成熟的行业(如电力、钢铁、有色金属、建材、化工等五大高耗能行业)、地区开始，尝试碳交易，鼓励各地的碳交易市场进行竞争，确立行业内“最佳规范(best practice)”，在积累和总结经验的基础上逐步予以推广。
合同能源管理制度作为节能服务领域的一种特殊商业模式，在西方发达国家，是由一种基于市场的节能服务公司逐步发展起来的。
这是一种已经被证明很有效果的基于市场机制的节能减排方式，然而我国的能源立法至今没有对此作出规定，致使这类节能服务产业的发展受到严重的制约。
[6] (四)碳税在我国的能源低碳化立法方面应该有所作为 所谓碳税是指根据化石燃料燃烧时排放的二氧化碳数量，针对化石燃料的生产或者使用而征收的税收。
该税收被包含在向批发用户销售煤炭、石油或者天然气的价格之中，以电力、汽油或者其他能源密集型产品的价格转移到消费者身上。
[7]一般来说，碳税主要通过两种途径影响温室气体的减排：一是通过征税提高化石燃料价格，增加使用成本，迫使企业采取节能措施，加大能源效率改进的投资、促进燃料转换以及产品结构消费模式的转变；二是间接途径，即通过碳税收入向中低收入者的再分配，促使消费模式转变和社会公平度提升。
虽然碳税对于经济增长和收入分配的影响效应仍有待进一步研究，于其他促进温室气体减排的政策协调方面仍有着争论，但从发达国家近20年的立法及实践经验来看，碳税在减缓环境变化，降低温室气体排放方面还是发挥了显著的作用。
因此，我国作为世界上最大的发展中国家，同时也是仅次于美国的第二大二氧化碳排放国家，可以而且应当运用碳税作为降低我国二氧化碳排放的工具。
这样不仅有利于我国“十二五”期间节能减排目标的实现，促进中国的可持续发展，而且对于树立我国负责任的大国形象，提高国际地位也有着重要的意义。
[8]因此，碳税立法也应该受到足够的重视。
(五)社会参与机制的立法体现 低碳经济作为一种新型的社会经济发展模式包括了社会经济生活的各个方面，能源的利用也涉及政府机关、企事业单位和公民个人，所以只有发动全社会的参与才能最终取得实效。
完善节能减排等方面的信息公开的形式、内容、主体等完善信息公开既是对公众知情权的保护，也是社会参与机制有效建立的根本保障。
引导公众的绿色消费，即既能满足人的消费需求，又不对生态环境造成危害的消费行为。
在能源立法中应考虑建立各种引导或鼓励民间生产和消费行为的制度和机制。
另外也有必要在能源立法中肯定民间关于以遂行低碳节能目的的社团组织，发挥它们的积极作用，推动社会参与深度开展。
(六)进一步完善可再生能源立法，真正实现可再生能源的立法目的 《可再生能源法》的立法目的是促进可再生能源的开发利用，增加能源供应，改善能源结构，保障能源安全，保护环境，实现经济社会的可持续发展。
然而由于我国的《可再生能源法》出台速度快、产业支持度高、社会影响大等特点，许多制度与政策措施需要国务院各部门进行充分协调才能落实，再加上全国各地可再生能源资源和产业发展不平衡等诸多因素的制约，《可再生能源法》仅仅是一个框架性的立法。
其有效实施还有赖于国务院及其有关部门适时出台配套的法规、规章、技术规范和相应的发展规划。
况且从现有的立法来看，“软法”特征明显，立法的执行力缺乏刚性等。
[9]所以到目前为止，《可再生能源法》的立法目的远远没有实现，可再生能源在我国的能源生产和消费结构中的比重仍然非常低。
笔者建议，在完善我国的可再生能源立法方面，应考虑重视地方立法，加强分类立法，提高现有政策的立法层次，增强立法权威以及修改完善《可再生能源法》及其配套政策规章等。
[10]在这些规则建构中在立法技术上要特别加强可再生能源法的强制性规则的构建。
发达国家都为此设立了系列措施。
或通过财政税收制度鼓励绿色发电，或为清洁能源的使用提供补贴和资助，或政府设立专项资金为该领域的发展提供支持，或增加可再生能源应用方面的规定等，这些成功的立法经验也都可以成为我国《可再生能源法》立法修改的很好的参考。
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