价值、运行与启示——域外监察专员制度与中国
Ombudsman通常翻译为监察专员或申诉专员。国际监察专员协会(InternationalOmbudsman Institute)给Ombudsman的定义是由宪法规定的独立监督行政权力的运行并且不受任何党派政治影响的公共官员。监察专员负责处理公众对政府部门违法行政和不当行政的申诉，享有调查、报告以及对个案处理和行政程序规范的建议权，其权威和影响来自于他是由国家主要的机构，通常是议会或者政府首脑任命并直接向这些机构汇报工作。1809年Ombudsman制度发源于瑞典。一百多年以后，芬兰（1919年）、丹麦（1953年）、挪威（1962年）纷纷建立了各自的监察专员制度。随后，该制度不再囿于斯堪的纳维亚地区而纷纷为世界其他国家借鉴与效仿。新西兰于1962年建立了英语系国家中第一个监察专员制度。接着英国、澳大利亚、加拿大、法国、意大利、西班牙、波兰等越来越多的国家纷纷加入到这个潮流之中。亚洲国家也不例外，韩国、日本、菲律宾、巴基斯坦、伊朗等国家也纷纷建立了自己的监察专员制度。目前，在老国家与新国家，富国与穷国，小国与大国，资本主义经济国家和社会主义经济国家，单一制国家和联邦制国家，民政国家和军政国家，强行政法体系的国家和弱行政法体系的国家，总统制国家和内阁制国家，立法者具有和不具有调查选民生活环境的政治职责的国家都设立了监察专员。一个制度从一个地区发端、运行良好，并且跨越不同的族群文化，形成一股潮流，必有其代表着的人类文化精粹、体现人类社会发展规律的普适性优点。在这股潮流的指引下，我国学者纷纷把该制度介绍进来，实践中我们也在几个领域内设立了监察专员这一职位。但是在理论界还未对该制度的中国化作深刻论证的前提下，实践中的尝试似乎仅见其形而未得其实。
一、制度设置与价值预设。
（一）制度起因与内生价值：对三权分立原则的深化与完善。
自近代末期直至现代为解决资本主义顽症而出现的行政权力扩张以致政府独大的局面在事实上修改经典三权分立体制的同时，一方面暴露了该体制固有的缺陷，另一方面也消解了其设计之初的诸多优点。监察专员制度的设立和运行为三权分立模式的优化与完善提供了范本，为西方社会制度构架的基本矛盾提供了缓解的尝试。
1．地位独立稳定，权力显著。
在规范层面，宪法为监察专员提供了合法性和正当性的依据，确立了它宪法机构的身份。在全世界设有监察专员机构的150多个国家和地区中，大部分的监察专员都由宪法设立。它坐落于最高的法的位阶所以是一个基本的国家机构，它也保障了机构的独立和稳定。监察专员机构的法律基础越是难以改变，它就越恒久。永久性不仅使机构稳定而且还使公众对它更加信赖，监察专员可以不担心被废止或受不必要的限制而自由地批评。在实然层面，不同政治形态下的监察专员的一个共性就是其权力直接来自该政治体的最高权力。这一方面保证其权力的广度和深度，另一方面也保证其身份的独立性和地位的超脱性，故而被称为第四权力。在议会至上的国家，其权力来自于议会；在三权均衡的国家，其权力来自国家元首；在政教合一国家，其权力来自于最高宗教领袖。绝大部分监察专员都由议会秘密投票选举产生，在任期内不得被解职。政府行政部门不得参与监察专员的提名或任命。其任免和任期不受政府的影响，只有重大违法且经最高权力部门以严格程序弹劾才可能被免职。很多国家的监察专员都享有国家大法官的地位和待遇。监察专员最显著的权力是享有独立调查权及监审合一的权力，他们对政府行为进行全景式监察，在调查取证时享有高等法院的全部权力，并且不受公共利益豁免原则（为了公共利益而予以保密的原则）的限制。其履行职责的行为也不受法院民事以及刑事的审判。
2．恪守权力分立与制衡原则。
监督权的基本特点就是可以介入其他权力，但是这种介入的程度要受权力平衡原则的约束。在西方成熟的民主体制下，监察专员权力大且广泛，但他们行使权力要恪守一项基本原则：严守权力界限，绝不越界。他们的权威很大程度上来自人们对法治的信任。一方面，他们从权力获取那一刻就严守权力分治原则。如比利时1995年生效的《联邦监察专员法》规定：监察专员成员一旦就任，便不得担任法官、公证人或财产监护官、律师、宗教牧师或基于非宗教的原因向宗教组织提供世俗援助机构的法定代表、选举产生的公职人员或公共服务机构雇员。担任公职的人员一旦被任命，其原有职务自动解除。另一方面，在权力的行使上，他们也恪守权力分治原则。他们以法治原则为标准监督政府的行为，对议会与法院的活动保持应有的尊重，即使法官要受监察专员的监督，受到监督的只是司法程序的运行过程，而非司法实体上的内容。如丹麦的监察专员不接受议会的任何投诉，保持政治中立，不搀杂党派色彩。挪威的监察专员一般都不理会行政部门提起的解释法律的请求，他们认为发表对法律的不同看法和评价超越了自己的职权范围。芬兰的监察专员不能监督政治性决定，也不得干预法官的实体裁决。
3．接受应有的监督。
既然最高权力的授权赋予了监察专员监督权的侵人性，那么监察专员就要对该权力负责并受其约束与监督。大部分国家的监察专员都要受议会监督，每年要向议会作年度报告，并且对于重大事件的处理也要向议会提交报告，而且监察专员的这些报告都要向公众公开。如斯堪的纳维亚地区的监察专员大多都要对议会的司法委员会负责。一方面，监察专员的行为不仅受议会的监督，同时还要接受媒体与公众的监督。另一方面，监察专员和其他所有的公职人员一样，受廉政、效率等原则的约束。在中国香港，审计署审计长可就任何财政年度，对申诉专员在执行其职能及行使其权力时使用其资源是否合乎经济原则及讲求效率及效验的情况进行审核，而且申诉专员和公署职员必须《防止贿赂条例》规管。又如1988年，瑞典首席监察专员因被怀疑出差目的不明确，有公私不分之嫌，遭宪法常务委员会调查，最后被迫引咎辞职。
1．对民主原则的丰富。
西方国家利用其在全球文化上的统治地位简单把民主原则界定为权力分立、一人一票等具体制度，并且在第三世界国家强行移植其所谓的民主，这样导致的悲剧举不胜举。民主一词必须抛弃其普适性的外衣。但是，避免权力滥用和维护公民权利与自由应该是民主原则在全世界公认的内涵。
首先，在权力构架上完善了作为西方民主标签的代议制。监察专员本身不代表最高权力，但是他能够直接构建起最高权力和普通公民权利的桥梁。今天的监察专员是一个复杂的民主制度。个体公民有权利投诉，被给予一种比一次选举投票更专业地和在自己的时间、地点内更有力地直接影响行政的方式。这个直接民主的要素可以部分解释监察专员观念的吸引力引。作为西方民主标签的代议制下的间接民主只能保证议会权力乃至国家权力产生的正当性，但是却不能保证国家权力（特别是行政权力）行使的全部正当性。一方面，行政权的不断膨胀已经导致政府权力逐渐侵蚀到传统议会的领域。另一方面，不但是议员们在时间、精力、专业知识等方面无法对政府权力进行比较完善的监督，就是作为机关的议会只能就大政方针或影响大的事件来对政府进行监督。因而作为政府权力受众的公民向议会和议员投诉或建议的渠道是有限的。监察专员担当起了这个角色。监察专员是人民代表的一个机制。正是有了人民主权理论作为制度的支撑点，其权力独立、公正、高效的运行能作为一个平衡的力量在运作，保护个人的权利，维持公民对政府的控制。实现了对政府权力的监督，一定程度弥补了代议制的监督政府权力、保护公民权利职能缺陷。
其次，在权力运行上丰富了民主价值的内涵。斯堪的纳维亚地区作为监察专员的发源地，其本身就有良好的民主与法治基础。国外有些学者通过比较研究认为，行政监察专员制度往往出现在似乎最不需要它的民主国家。只有在民主体制成功运行，行政权力的制约不断强化，权利救济的需要与日俱增的情况下，行政监察专员才能顺势而生[11]。但是在非洲，设立监察专员制度的国家大都不是西方国家眼中的民主国家。尼日利亚的公共监察专员是在军事政体下产生和运作的，毛里求斯和津巴布韦的类似机构充其量也只是在半自由民主状态下运行，坦桑利亚、津巴布韦、纳米比亚、南非、乌干达、莱索托、摩洛哥等国大致类似。和没有建立类似机构相比，这一制度显然在很大程度上改变了非洲国家的政治发展状况[12]。在泰国，监察专员受理公民提出的合宪性审查的诉求，事实上具备了违宪审查权。监察专员制度在这些非民主国家（西方人眼中的）的运行并不一定就能在这些国家实现西方意义上的民主，但是该制度在这些国家和地区对遏制独裁、打击政府腐败、维护公民权利等方面所作的贡献是有目共睹的。这不但是对该制度的发展，更重要的是冲破了西方世界为民主价值所设立的意识形态的禁锢。
2．对法治的完善。
自大陆法系提出法治的概念以来，对于政府与法治的关系，就需要不断的充实。对于政府的评价标准，不仅仅体现在法治上，还体现在善治上。尽管良好行政与法治密切相关，但是良好行政并不局限于法律标准。正如欧盟前任监察专员P．Nikiforos Diamandouros所言，良好行政概念的生命在于它的超越合法性。首先，监察专员以审查行政失当为主要任务，审查行政行为的合理性为手段，弥补了司法救济和行政救济的缺点（第一，法院的行政诉讼没有审查政府行为合理性的权力，监察专员有；第二，法院程序繁琐，费用高，监察专员易接近、免费快捷；第三，行政救济无法摆脱保持一致性原则的束缚）。在英国，监察专员将寻找法院和裁判所未发现的、导致不公正的系统原因，作为它的主要任务[13]。通过处理政治和司法机制所不能处理的行政性疏忽或错误，填补了其他监督力量的空隙。其次，其以解决问题的宗旨溶解了投诉人与政府的对立性。法国的监察专员就叫调解专员，香港的监察专员公署设中立调解员来协助双方探求可行方案，并尽力促成顺利解决投诉的事项。法治政府的促成不单是对政府行为的合法性进行审查，更重要的是倾听公民的冤情，解决他们对于政府的诉求。最后，就法治标准的内涵而言，该制度在程序法治方面有明显贡献。一方面从程序上对政府行为的合法性与合理性进行审查，另一方面，该制度严格依照正当法律程序运行。如果对于投诉事项不受理或不展开调查，监察专员要向投诉人说明理由，提出建议，甚至向其提供免费法律援助。如果受理并展开调查，监察专员会及时履行告知和公开义务。
3．人权保护。
上世纪中叶以来，几个国际人权公约在全世界范围内不断深入人心，再加上各种人权保护组织的不断努力，人权保障已成为世界潮流。这个潮流也逐渐影响到监察专员制度的价值取向。在上世纪70年代，西班牙和葡萄牙监察专员的出现，使监察专员制度发生了质的变化，关注人权的践行成了监察专员的第一要务。监督政府及其官员的行为，保护公民免遭政府的不公平对待基本成为各国引进监察专员制度的初衷，第三世界国家尤是如此①。得到监察专员保护的权利的广度和深度呈现出明显扩大化的趋势。
第一，人权保护的广度不断拓宽。首先，从保护对象的范围来看，监察专员制度已经摆脱了国籍的束缚，人权保护的国际主义宗旨在该制度中得到显现。，如丹麦的监察专员可以受理非丹麦国籍公民的投诉，中国香港地区的申诉专员受理任何人对其职权范围内的政府部门或公营机构的行政失当事项感到不满的投诉。其次，在保护的内容来看，监察专员不仅保护公民个人权利，还兼顾集体利益和分散利益。这标志着在监察专员制度中，人权保护已经进入到利益衡量和人文关怀的新时代。再次，监察专员保护的对象不仅仅限于民众的防御性基本权利，还包括各种权力实体可能侵犯的经济、社会和文化权利，如劳动就业权、受教育权、环境权等等。又次：，欧洲很多国家的监察专员还通过国内法来监督国际人权的执行情况。最后，该制度在第三世界国家的广泛普及极大地促进了第三代人权的保护和发展。前文已述，监察专员制度的建立对于第三世界建立其特色的民主制度起了完善作用，这正是第三代人权的宗旨。混合人权监察专员在拉丁美洲、加勒比海地区、中东欧、非洲、亚洲和太平洋地区十分普遍。监察专员的建立可以被看成是一个国家发展民主责任和建立良好治理的努力的一个具体的指针。在新兴民主国家，古典和混合监察专员可能比民主国家的监察专员在监督行政和保护人权方面具有更强大的功能。
第二，人权保护的深度不断拓展。在保护的方式和途径上，议会监察专员制度坚持便民性和主动性。所有监察专员制度的共同特点，是它们具有可以在使争议双方当事人免受诉讼的约束及耗费的情况下解决争议的潜能[17]。在坚持免费原则的同时，很多国家还不断增强该制度的便民性和快捷性。如扩大投诉渠道，完善反馈制度等等。另一方面，监察专员不仅接收公民的权利诉求，还要主动关注人权状况。监察专员定期要到监狱、少年罪犯矫正机构、精神病院、孤儿院、养老院等权利压制机构或弱者权利保障机构视察，与被压制者或被救济者进行直接沟通，倾听与解决他们的苦情。再一方面，监察专员的大门向全社会敞开，其运行的正当法律程序更是为投诉者增设了一道人权保护的屏障。
总之，人权保护宗旨引领监察专员制度的同时，监察专员也通过他们的实践丰富了人权保护的价值。
第一，压制型控制方式与反射性控制方式的综合运用。监察专员对行政权力的行使有着独立、强大以及彻底的调查权，但是调查权之后却不是处置权，而是公开、报告、披露等间接性权力。最后其还通过建议的方式促进政府行为的完善。荷兰梯尔堡大学马克？赫托夫教授认为从根本上讲，法院控制政府行为的方式是一种压制型控制方式，而监察专员控制政府的方式是一种反射型控制方式[18]。压制型控制方式的核心理念是通过使用权威以及权威背后的强制性制裁，有关部门就会得到有效的监督与控制，即加强控制的办法就是强化权威或制裁。这种类似于科层制管理模式的权力配置与监督模式只有命令与服从，问题的解决依赖控告与审查，对抗的成分多而合作的含义少。在反射型控制中，控制者和被投诉的有关部门被看作是各不同的平等系统，彼此互相尊重。问题的解决方案是监督者和被监督者相互对话、协商和谈判的结果。在这种带有柔性色彩的权力监督与对话模式下，监察专员充当着政府的健康顾问与医生的角色。这种合作型的监督模式为权力监督与权利保障树立了系统化的参照典范。
第二，垂直责任机制与水平责任机制互补的革新。监察专员可以作为一个民主国家中政府的水平责任机制，因为它是国家政府结构中的一部分，但外部于执行或行政部门、独立于所有政府部门。监察专员也作为一个人民与政府之间的垂直的责任机制，允许公众投诉政府行政，使他们的关注被调查、评价。这两种机制的混合而产生的第三种机制也是法院司法审查的模式，但是监察专员制度又是对这一机制的更进一步革新。除了在采用反射型控制方式来补充压制型控制方式（上文已述）外，监察专员制度还采用主动型控制和被动型控制相结合的方式来监督行政权。监察专员除了要进行视察外，还可以依职权、主动对投诉较多或舆论关注的以及他社会影响较大的事项开展调查，并且及时公布调查结果。
监察专员制度兼具工具主义与价值主义两种特性。工具主义体现了人类进行社会管理的基本规律，即如何提高管理的效率与公平。这种客观性使其超越了意识形态、政治取向、宗教思想、文化、种族等等的差异，让150多个国家和地区依据自己不同的国情建立了适合自己的监察专员制度。价值主义体现在其代表了人类社会发展的方向，即社会管理、权力监督是为了大多数人谋福利。它倾向于民主政体，提倡法治但又不囿于西方民主、法治的条条框框。工具主义特性使其较少受到所谓的原则性的意识形态束缚，可以不拘一格，自由变通；价值主义特性体现为其目的是通往人类社会的善政、善治。两种特性所分别体现的客观性与主观性价值使得该制度在实际运行中显示出动态的、多元化的优点。
工具主义就是多元主义[19]。监察专员制度从斯堪的纳维亚地区到英语系国家再到传统大陆法系国家，然后在亚非拉地区生根发芽，直至横跨基督教地区到伊斯兰地区，在世界各国开花、结果，呈现出显著多元化的特点。它被誉为一块可以根据不同的要求和体形进行任意剪裁的布。一方面，监察专员在各国因国情不同所拥有的权力形态各异，依其权力广度依次表现为最高权力的之下的第二权力（如政教合一国家的宗教监察机关）、独立于三种权力的第四种权力、议会权力的延伸、政府权力的第二种形态等等，另一方面，由于宪法和法律的差异，所有的监察专员机构的运作方法并不相同。运作方法如此多样似乎除了他们都是涉及申诉人与被申诉的公共组织之外，有很少共同的基础。Ombudsman在斯堪的纳维亚地区的本来含义是人民的代表、代理人。其在不同的国家名称各异①，职能也有不同侧重，分别表现为监督国家权力、保护公民权利、修复政府和公民的关系、提供法律援助等等，甚至有的国家监察专员已经渗透到私人领域。在一些新兴民主国家，监察专员已成为与腐败进行斗争的领导人。杰科比指出，当被放在历史和社会背景中，像所有政治制度一样，监察专员看起来按照它运作于其中的文化、社会和政治背景被建立、调整和修正。不可避免地，这个机构与这个社会一同进化。因此，它以它的环境为条件，这解释了不同监察专员类型的巨大差别。格林格利也认为，每一个国家需要调整监察专员的版本以适应自己特殊的需要和环境[22]。总之，国际社会对Ombudsman始终没有一个统一的界定正是其表现多元化的最好界定。
自我完善性是一切良好的、有传承的制度必须具备的功能。各国根据本国的国情对监察专员制度进行利我的改进，自是体现该制度自我改善、与时俱进的功能。如瑞典、芬兰、西班牙等古典模式中，监察专员权限大，可以介入行政和司法权；丹麦的改良版则弱化了其监督职能，只能覆盖行政机关；以英国为代表的英联邦国家一方面对民众向监察专员的投诉进行政治过滤，另一方面监察专员又能监督其行政机关的自由裁量权；法国以及受其影响的非洲法语系国家的监察专员则更重视民众与行政机关冲突的调解等等。多种模式的监察专员制度同时并存这一事实所反映的只是国与国之间法律文化的差异，但在满足人们需求的实际途径和方式方面，并没有本质的不同。
另外，监察专员制度不仅能适应单个的国家和地区，在其不断的自我完善过程中，各种超国家的权力实体也纷纷设立该制度。1992年《马斯特里赫特条约》的签订在欧盟正式确立了监察专员制度。1995年，欧洲议会选举出了首任欧盟监察专员。2001年，联合国设立了监察专员机构，其职责是为联合国组织的工作人员提供公正、独立、保密的调查，以帮助解决与联合国组织职务相关的任何性质的问题。
三、对我们的启示。
（一）理念的浸润。
一个制度的最大生命力不在于这个制度本身多么适应它所处的时代，而是它自身的不断自我完善的品质以及这种品质在理念上对其他制度的影响。十八届四中全会报告指出：汲取中华法律文化精华，借鉴国外法治有益经验，但决不照搬外国法治理念和模式。制度和制度之间难免会产生碰撞，但是一切制度中的优秀理念是带有穿透性的，它能穿透各个制度之间的壁垒。历史制度主义代表人物豪尔等人尤其强调新观念的输入对于新制度的形成所起的重要作用。新的理念一旦被某一制度结构之下的成员接受，就会在既定的制度结构下产生出在原有的制度框架下不可能产生的某些新政策，而这些新政策的凝固及其与旧制度的相互作用过程中，也有可能导致原有制度的某些改变。反观我们的现实，我们现有的权力监督以及权利保障的制度是不完善的，从每年庞大的信访数量以及信访解决问题的概率就能说明这一点①。我们迫切需要监察专员制度自身所含的优秀理念的指引。
首先，赋予我们有中国特色的民主自信。民主基本上是一个被西方文化垄断的概念。但是在不同的种族、文化中，以及不同国家的不同的发展阶段，民主应该有不同的表达方式。前文已述，监察专员制度正是对直接民主制的补充。另一方面，防止权力滥用和人权保障是民主原则的普适性内涵，而监察专员制度在第三世界国家中所充当的稳固政治体系、反腐败以及人权保障的功能促进了这些国家的发展，这就是民主原则的另一种阐释。我们社会主义民主政治建设让我们这个有着几千年集权传统的国家实现了13亿人口的基本经济、政治和社会权利的保障。我们不断深化政治体制改革，逐渐摸索出具有中国特色的权力监督理念与制度。但是在西方文化的包围下，我们的民主理念以及在民主方面做出的巨大成就一直为西方所诟病。监察专员制度的设置及其运行所体现的民主多元化价值给了我们充分的民主自信。
其次，完善我们的法治理念。法治概念不仅包含良好的法律制度，更重要的是其良好运行。我们当下的法治还停留在法制阶段，当前国家权力的设置、运行、监督以及公民权利的保障等等亟需运行良好的法律规范来调整。我们的管理模式依旧还笼罩在立法中心主义模式的阴影之下，即对于社会管理，过多的依赖法律设置，而对于法律运行和监督模式，我们的理性思考远远不够。域外的监察专员制度对于法治的完善设置至少给我们以下启示：只要以民主、公开、人权保障等价值为理念，再配以完善的程序设置，司法救济外的其他监督体制当然可以纳入法治的轨道，成为司法救济的最好补充。我们的信访、纪委监察等都制度应该纳入法治的机制之下，与世界接轨。另一方面，我们在实践中对于合法性与合理性的边界以及二者的关系依旧没有厘清，域外法治国家和地区用来监督权力的行政失当理论在我国还未得到很好的回应。西方成熟国家的监察专员制度的主要目的就是审查政府行为的合理性。《香港申诉专员条例》第2条规定：行政失当是指行政拙劣、欠缺效率或不妥善，包括不合理的行为，滥用权力或职权；延误、不合理、不公平、欺压、歧视或不当地偏颇的程序，基于错误，无礼或不为他人着想等行为。英国普通法中的普遍性原则、确定性原则以及压迫性原则在监察专员制度中为审查政府的行政自由裁量权而广泛适用。我们迫切需要系统建立并良好运行的合理性审查机制。
最后，对我国多元权力监督体制构建的启示。域外监察专员制度在制度运行上的最大特点是以硬权力为标签的强大的、彻底的调查权，以及以软权力为标签的非处置权。前文已述，监察专员制度采用的是反射型控制和压制型控制相结合的混合型权力控制模式。其实反射型控制方式在我国的民主协商制度中已经有了诠释，但是我们未能使其法制化，也未能在运行方面使其程序化。另一方面，世界各国的司法审查制度基本上也采用了兼顾水平责任与垂直责任的混合责任机制，我们的行政诉讼制度也不例外。但我国行政诉讼制度的运行情况并不乐观，公民对其热情不高①。诸如行政复议、信访、行政监察以及党内纪委监督模式等都因为不能独立于政府或者其他权力实体而只能单一的采用垂直责任机制。我们可以一边总结自身的权力监督机制的经验，对于域外运行良好的监督机制，可I以尝试借鉴、吸收和构建。
（二）在我国的试验性建构。
域外优秀制度的价值不应仅仅停留在其理念对我们的启示这个状态。价值主义的共通性和多元主义的工具性使得监察专员制度完全能在中国大陆找到生存土壤，该制度在同样是华人社会的香港和台湾地区的良好运行更是为我们提供了合适参照。
1．理论上的两种建构思路。
国内学者们在谈到该制度在我国大陆地区的构建时有两种观点。第一种是不设立该制度，而是利用该制度中的优秀理念来改造我们既有的权力监督制度②。第二种是在中国大陆地区建立一整套完善的监察专员制度，大体是设立在全国人民大表大会（以下简称人大）之下③。我们常常理所当然地将理论研究直接当作工程设计，将理论体系直接当作工程蓝图，总以为理论上成立就等于工程上可行，这称为理论思维对工程思维的僭越[25]。第一种方案虽然稳妥，但是不积极。这种方案只吸收了理念的价值，而没有直接借鉴制度的力量，理论思维偏多而工程思维偏少，显得太单薄，不能指导我们迈出踏实的步伐。而且在时代聚变的大背景之下，改革才是我们的主题，我们无法容忍这种蜗牛式的变化。对于第二种方案，无论从宪政的核心建构、运行状况，还是从法治的文化传承、历史底蕴来看，我国目前尚不具备全国式的建立监察专员式的人大监察专员制度的环境26]。笔者建议应采取一种折衷模式。一方面，在中国大陆地区设立试验性的监察专员制度，且不能和域外大多数国家和地区一样全面设立。小范围、试验性的做法符合我们摸着石头过河的改革精神，力求做到理论思维与工程思维的最佳结合。另一方面，也要积极利用该制度蕴含的先进理念对我们现有的权力监督制度的影响，完善现有的监督制度。这两者完全可以同步。
2．具体建构方案。
鉴于中国特殊的国情以及监察专员制度本身多元化的特点，我们可以先试先行，继续探索该制度在中国的可塑性为总的构建理念，以试验性的方案在某个地区或领域先行建立区域性或部门性的监察专员制度①。这种方案在国外是有先例的，如美国、澳大利亚、加拿大等国家都是地方监察专员机构先行设立[27]。鉴于我国当前的复杂形势，我们设立监察专员试点的部门尽量选择那些职能相对单一的部门，如食品安全部门、人口与计划生育部门、环境保护部门等；而对于试点选择的区域则尽量选择地域不大、经济规模比较小、经济发展相对缓慢的省、市、自治区和民族区域自治地区。作者鄙陋，以某个省份为例，作以下初步设想。
第一，权力设置。
首先，监察专员制度最大的特点是独立性。地方性试点的首要任务也是解决监察专员在该省份能行使强大的、不受地方影响的、彻底的调查权。该省份的监察专员由该省份行政首长提名，全国人大任命。该监察专员及其部门的预算经费由全国人大拨付，每年向全国人大作工作报告。一般实行2—4年的任期制。在任期内，若非重大违法违纪事由，并由全国人大弹劾、国家主席签署才能免职②。其次，我们的试验性监察专员机构宜采取单一制的模式，即该机构只有一个监察专员，由其负责作出决定并向人大报告。这种形式的优点在于防止了集体体系中可能出现的冲突和阻碍，同时也便于公民识别，从而克服官僚机构的匿名化的弊端[15]。再次，全国人大通过某种立法的方式赋予其独立于政府和当地人大的权力。这种权力主要表现在三个方面。一是保障监察专员独立、彻底的对地方政府的行为行使不受保密原则限制的调查权；二是监察专员有权力根据自己的判断向相应的媒体和当事人披露其调查结果；三是监察专员有权向各级、各类行政机关提出自己的建议，若被建议者不听取该建议，监察专员可以提请全国人大对该被建议者予以相应谴责。最后，监察专员在该区域应该拥有相应的政治地位。它应享受本区域行政首长的待遇，并且在执行职务时拥有民事、刑事豁免权。当然，监察专员的职权行为也要受到相应监督。其在接受党的监督的同时，也要接受廉政监督、审计监督等。
首先，监察专员的职责主要是审查并纠正行政失当，以查清事实、解决问题为目的。监察专员的调查一般不以揭露行政机关工作人员个人的违法违纪问题为目的，以保持和纪检监察部门的权力界限。其次，监察专员有调解行政机关和投诉人行政纠纷的权力。监察专员在调查过程中，只要不违反法律均可主持调解行政纠纷。为保证这种调解的客观性和公正性，我们可以借鉴香港地区的做法，即调解过程中当事人的任何让步性意思表示以及出示的任何证据不得在以后的任何正式法律程序中适用。又次，要厘清监察专员与法律权利救济机制的衔接。监察专员制度从其产生起就被定位是法律权利的补充救济机制，域外一般都要求投诉人穷尽其他救济手段以后才能向监察专员求助，监察专员应拒绝那些恶意规避法律权利救济机制的投诉者。而且，监察专员应尊重终局法律权利救济。最后，要厘清监察专员制度与信访制度的关系。前文已述，信访在我国的影响远远大于法律权利救济制度。短时期内信访机构与监察专员并行，最终将由监察专员制度代替信访制度。目前，信访人对于信访结果不服可以向监察专员求助，监察专员的处理结果则是最终的。监察专员还有权监督信访制度的运行，特别是引导和监督信访人。当前人民群众偏爱信访救济，缠访者起了推波助澜的作用。尼本扎哈指出：每一个监察专员都有一些令人失望的顾客。这些顾客不仅是习惯性投诉者，或者是简单地不能接受不符合他们利益的事实的少数人。他们主要是那些不能真诚地接受申诉专员决定的投诉人。应赋予监察专员对缠访者的鉴定与惩戒权。
在我国，自秦汉以来统治者及其理论家便十分重视对官僚体制的监管，驭官之术便由此而来。当前我国从依法治国走向全面依法治国走了整整20年之后，官僚阶级在我国已不存在，但是在实践中由于事实上缺乏对部分官员（特别是党政一把手）的有效监督，官员群体作为一个阶层若隐若现。法治涉及上层建筑的很多方面，法治建设需要法治意识形态[29]，权力的监督与制衡是法治的应有之义。在西学东渐的大潮中，对于域外优秀的权力监管经验，我们必须以试验性的改良方案来取其精华，为构建社会主义法治政府献策献力。
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