[关于税务行政主体界定的分析]税务行政主体有哪些
[摘要]修改《征管法》及其实施细则对税行政主体规定虽然比有所进步但对税行政执法实践和相关司法实践也造成许多争议尤其对税分局和税稽局理并没有达成致见有必要理论上对税行政主体进行全面而深刻地研究。
[关键词]税行政主体税机关《征管法》对税行政主体作了明确界定现行法律是《华人民共和国税收征收管理法》(下称《征管法》)和《华人民共和国税收征收管理法实施细则》(下称《征管法实施细则》)。
例如对省以下税局稽局是否具有执法主体格不法院判却存相反判结给税行政执法活动以及相关司法活动带困惑和障碍。
笔者认《征管法》及其实施细则对税行政主体规定从理论和实践看存许多值得进步探讨和完善处有必要理论上对税行政主体进行全面而深刻研究。
、税机关围界定《征管法》及其实施细则把各级税局、税分局、税所以及省以下税局稽局都称税机关这规定值得商榷。
行政机关是指依法行使行政职权具有独立法律地位各级政府和政府组成部门。
行政法学界也称职权行政主体即行政职权随着组织成立而然形成无须其他组织授予管理主体。
我国《宪法》85条规定华人民共和国国院即央人民政府是高国权力机关执行机关是高国行政机关。
05条规定地方各级人民政府是地方各级国权力机关执行机关是地方各级国行政机关。
我国《国院组织法》明确规定央行政机关主要是国院、国院各部委、国院直属局以及些部委直属局。
我国《地方人和地方人民政府组织法》对地方行政机关也做出了规定它们是各级地方人民政府、地方人民政府派出机关以及县级以上地方人民政府职能部门。
所以行政机关只能是各级政府、政府派出机关以及县级以上政府职能部门。
对税部门而言只有作县级以上政府职能部门各级税局(从国税总局到县税局)才是税机关。
其包括与税局性质相些税分局主要是些直辖市、地级市税局辖区区、县设置税分局(下还将详细论述)。
而税局稽局就不是行政机关00年《征管法》实施以前只是设机构。
当然它所以能够成行政主体是因00年《征管法》及其实施细则特别授权而取得行政主体格。
税所样也不是税机关而只是县税局派出机构也是因法律授权而成授权行政主体。
当我们把税局稽局也称税机关那么它到底与作税机关税局是什么关系?是税局直属机构?还是与级税局并列关系?很容易混淆二者关系。
《征管法实施细则》9条规定稽局专司偷税、逃避追缴欠税、骗税、抗税案件处。
例如办理税登记征收税款对发票违法行处理对按规定办理税登记行处理对编造虚假计税依据行处理等都是税局职权稽局都无权管理。
派出机构只是行政机关设行政机构由法律、法规特别授权可以成独立行政主体行政复议能够作被申请人行政诉讼程有格成被告。
①而且对税所这派出机构设立也应更加规应该参照工商所和公安派出所方式专门制定单行条例对其设立、职责、部机构等从法律上进行严格规。
二、对税分局界定《征管法》条所提到四税行政主体存争议有两即“税分局”和“稽局”。
种观认这里所称税分局仅仅指些直辖市、地级市税局辖区区、县设置税分局它是按行政区划设立与级政府对应全职能税分局。
它不包括些县(市)、治县、旗税局按行业、区域或专业设置税派出机构如体分局、城关分局、乡镇分局、石化分局等。
另种观认《征管法》条所提到税分局也包括县(市)、治县、旗税局所设置税分局。
这里所称税分局包括与税局性质相、全职能级税机关已没有争议《征管法》些条对也予以了肯定。
例如《征管法》和《征管法实施细则》些条款规定县级以上税局(分局)局长批准税机关有权对从事生产、营纳税人、扣缴义人采取保全措施、强制措施有权询其存款账户有权调取其往年账簿进行检；该区市、治州以上税局(分局)局长批准税机关可以询案件涉嫌人员储蓄存款。
但立法技术上没有必要《征管法》条把这类税分局单列出与税局并列可以与上述条款致即表述“各级税局(分局)”。
当然理想是这类机构设置、对外公告和挂牌取消税分局称谓直接称“某某区(县)国(地方)税局”与级政府对应起。
《征管法》条所称“税分局”是否包括县(市)、治县、旗税局所设置税分局以及这样分局是否具有独立执法主体格税执法实践争议很。
这争议包含两问题是《征管法》条所称“税分局”是否包括县(市)、治县、旗税局所设置税分局；二是这类分局是否具有执法主体格。
对问题我们认《征管法》条所称税分局不应包括县(市)、治县、旗税局所设置税分局。
税分局这概念涵不应包括两种不性质行政组织是具有税机关性质税分局；具有派出机构性质税分局。
否则概念外延与涵就存冲突作法律概念就很不严密。
有学者提出《征管法》条规定“法所称税机关是指各级税局、税分局、税所和按照国院规定设立并向社会公告税机构。
法律上所讲“各级”应包括乡镇级。
税分局是种派出机构没有各级税分局提法因不是各级政府都设有税分局。
二从乡镇税分局形成历史看它不是按行政区划设置而是按济区划设置。
997年月3日国院办公厅批国税总局《深化税收征管改革方案》(国办发997))件明确规定“要将按行政区划设置税所原则上逐步改按济区划设置税分局或心税所。
……农村应以济区划设立税机构(税分局或税所)。
农村分局(或税所)般管辖3以上乡镇。
”三如说这里“各级”可以修饰税分局话那么还可以说修饰税所即“各级税所”。
而税所只有种即指县(市)、治县、旗税局派出机构不存各级税所提法。
所以“各级税分局”提法以及“各级税分局应该包括乡镇级税分局”论断值得商榷。
对二问题即县(市)、治县、旗税局所设置税分局是否具有执法主体格我们认这类税分局从其实质而言应具有执法主体格。
税分局是税收征管体制改革产物作基层税收征收管理机关其具有职能与税所职能相其发挥作用与税所作用无异。
其产生法律依据主要是上述997年国院办公厅件。
00年9月3日国税总局发布《关进步规国税局系统机构设置明确职责分工见》(国税发[00)5)件也进步明确税分局非全职能局是上级税机关派出机构管辖五以上乡镇(街道)或企业所地可视要设置税分局。
虽然《征管法》7条规定“法规定行政处罚罚款额二千元以下可以由税所定。
但税分局和税所性质和职责完全相只是称谓不如没有执法主体格法理上很难释也不合当前税执法实践实际情况。
当然《征管法》条对这类税分局表述不规对税派出机构该条只提到税所而没有提到类税分局。
因我们认也可以税所面加括括里加上“分局”二表述“税所(分局)”。
《征管法》7条表述“法规定行政处罚罚款额二千元以下可以由税所(分局)定。
但司法实践却依然对存不判结论。
是否有执法主体格关键看以下两是否有独立职权围能把己与其他行政主体区分开。
而税稽局独立职权围00年《征管法实施细则》9条作了明确规定专司偷税、逃避追缴欠税、骗税、抗税案件处。
二是否能够以己名义对外执法并能够承担法律责任。
《征管法》条明确规定省以下税局稽局是税机关那么它就有权以己名义对外执法。
而且00年《征管法》及00年《征管法实施细则》修改其重要修改容就是增加了省以下税局稽局执法主体格。
[]按照993年《征管法》规定税行政主体包括各级税局、税分局、税所。
修改00年《征管法》条又增加了“按照国院规定设立并向社会公告税机构。
”00年《征管法实施细则》9条规定“税收征管法十四条所称按照国院规定设立并向社会公告税机构是指省以下税局稽局。
否则00年《征管法》所作这项修改就没有义。
税执法实践有人认我国《行政处罚法》0条作了这样规定“行政处罚由违法行发生地县级以上地方人民政府具有行政处罚权行政机关管辖。
”县税局稽局不是县级以上地方人民政府具有行政处罚权行政机关它只是县税局派出机构。
但我们认虽然县税局稽局不是税机关但这条并非只强调只有县级以上地方政府行政机关才有处罚权行政处罚权还有例外情形即“法律、行政法规另有规定除外。
其处罚主体格征管法及其实施细则特别授权以授权行政主体身份独立对外执法。
3县级稽局具体处罚权限有多。
税执法实践县级税局稽局处罚权限有三种情形是把它当作税所仅限000元以下处罚权。
二是不受000元以下限制。
超了就应移交市级稽局处理。
我们赞二种操作模式。
三种操作模式是税机关部对县稽局处罚权控制部限定县稽局只能多案件这是税机关部对权力我约束并不违背法律精神。
《征管法》7条把税所处罚权限规定000元以下很多人认县稽局与税所级别样它也只能有000元以下处罚权。
但我们认《征管法》7条只是对税所处罚权限限制但并没有限制县稽局处罚权限。
关税稽局职权围。
涉及两问题是如何理《征管法实施细则》9条款规定即稽局专司偷税、逃避追缴欠税、骗税、抗税案件处。
二是税稽局是否具有对从事生产、营纳税人、扣缴义人采取保全措施、强制措施、询其存款账户、调取其账簿进行检这四项权力。
如何理稽局专司偷税、逃避追缴欠税、骗税、抗税案件处我们认从法理和法律要说既然要具有独立执法主体格就应有独立而专有职权围。
对《征管法实施细则》9条款也作了明确规定国税总局应当明确划分税局和稽局职责避免职责交叉。
也就是说税局职责稽局无权行使稽局职责税局不得行使二者职责不得交叉。
税局与稽局职责具体划分凡是税违法行构成了偷税、逃避追缴欠税、骗税和抗税律移交稽局处理由稽局独立作出定税局不予干涉；凡是税违法行没有构成偷税、逃避追缴欠税、骗税和抗税也就是说属般税违法案件律由税局处理稽局不予干涉。
稽局管了偷、逃、骗、抗税外事例如纳税人发票违、申报纳税、编造虚假计税依据等违法行。
而对偷、逃、骗、抗税案件税局却以己名义做出了处罚这主要是案、要案税局审理委员会审以税局名义做出处罚。
税稽局是否具有税收保全、强制执行、询存款账户、调取账簿进行检这四项权力。
争议起是由《征管法》37条、38条、0条、5条、《征管法实施细则》86条规定县级以上税局(分局)局长批准税机关有权对从事生产营纳税人、扣缴义人采取保全措施、强制措施有权询其存款账户有权调取其往年账簿进行检。
也就是说稽局要行使这四项权力稽局局长无权批准而必须由税局局长批准。
因税执法实践有税机关认由稽局局长无权批准行使这四项权力而必须由税局局长批准因稽局也就无权行使这四项权力而必须以税局名义行使。
而有税机关认稽局行使这四项权力只是批准程序上要税局局长批准但行使这四项权力主体依然是稽局。
我们赞二种观。
首先如稽局没有这四项权力话就根无法独立行使其职责也就无法成独立行政执法主体。
行使这职责程常要启用上述四项权力尤其是调账检权。
其次如以税局名义行使上述四项权力但要对当事人进行处理、处罚却以稽局名义那么案件行政程序却出现两行政主体处理这案件不合行政程序般原理也与行政处罚法相违背。
再次《征管法》上述规定只是当税机关行使这四项权力程序上特殊规定从程序上体现税局局长对税机关行使这四项权力种监督因税机关行使这四项权力会影响纳税人权益必须慎用。
而当税局直属机构——稽局行使这四项权力程序上也必须税局局长批准这只是《征管法》特殊规定但行使主体依然是稽局。
独立行政主体其局长却没有独立定权还要由它上级税机关局长批准行政主体格无法体现出而且这也将带操作上困难。
实践还导致了稽法律混乱。
有稽局以税局名义行使这四项权力；有稽局以己名义行使但批准签却是税局局长。
通上述分析根据法理和我国税机构设置现状我们认今修改《征管法》对现行《征管法》条关税行政主体规定可以表述“十四条法所称税机关是指各级税局(分局)。
这样修改是区分税机关与税机构把不具有税机关性质些税机构从款分离出明晰税机关围。
这合当前税机关设置现状。
如今这类“税分局”取消了如直接更名“某某区(县)国(地方)税局”括及括里分局二就可以删除。
对二款单列是说明了稽局不是款规定税机关明晰了其性质税局直属机构以及作授权行政主体执法主体格。
三是明确了稽局职责专司偷税、逃避追缴欠税、骗税、抗税案件处。
合并了《征管法实施细则》9条有关容今就可以删除《征管法实施细则》9条。
对三款单列是说明了税所不是款规定税机关明晰了其性质县级税局派出机构。
二是明确了税所职责其管辖围实施税收征收、管理。
三是根据当前税派出机构设置现状明确与税所性质相税分局作授权行政主体执法主体格。
把《征管法》7条修改“法规定行政处罚罚款额二千元以下可以由税所(分局)定。
”这样从法理上和现实而言有关税行政主体立法就比较清晰、明了。