不可诉补贴的国际经济学分析
内容提要：补贴是各国财政支出的重要组成部分，是政府用以促进国内经济发展和增强本国产品国际的一种政策工具。不过，补贴的实际运用往往会产生双重的效应。世贸组织的《补贴与反补贴措施协议》，旨在有效地规范成员国的各种补贴政策，从而营造一个公平的贸易环境。本文竞争力拟从其对补贴的定义与分类的依据入手，重点就不可诉补贴的原理和影响机制进行国际经济学的分析和研究，进而探讨中国合理使用不可诉补贴的政策举措。
关键词：补贴与反补贴措施协议，不可诉补贴，战略性贸易政策，对中国的启示。
补贴作为一种政府行为，其功能主要是扶持本国产业的发展或调整产业结构，从而促进国民经济的持续增长。然而，在经济全球化的深刻背景下，一国实施补贴政策必然会影响到他国的经贸利益。因此，这一补贴政策往往具有双重作用，即一方面确实可以提升相关产业在国际市场上的竞争力；另一方面则容易成为扭曲国际贸易的政策工具。事实上，这种补贴政策的正反效应，无论对于补贴使用国还是对于国际贸易抑或全球经济，均会由于实施补贴目的和方法的不同而交替或重合地体现出来。尽管补贴的这种双重效应已获得国际上的广泛认同，然而要严格划分补贴的正当性和不正当性，进而对不正当补贴进行合理的规范和有效的约束，恐怕绝非易事。但是不管怎样，准确地认识和把握这一双重效应乃是世界贸易组织(WTO)制订补贴规则的重要依据之一，并将它的这种界定分别运用到货物贸易、农产品贸易和服务贸易这三大领域。
一、补贴的一般分析。
由于补贴本身的错综复杂性，因而对补贴这一概念的各种界说，同样可谓聚讼纷繁而莫衷一是。然而WTO善于从规制的角度出发，对补贴的定义和分类，主要以实施补贴政策所产生的直接经济效果来衡量。
1.世贸组织对补贴的界定。
乌拉圭回合一揽子达成的《补贴与反补贴措施协议》(以下简称SCM)，自1995年生效以来已有十多年历史。虽然在具体实施过程中仍然存在不少问题，但它却是指导各国制定补贴政策和从事反补贴诉讼的重要国际规范。SCM给出的定义为：补贴是指某一成员国政府或任何公共机构(any public body)向其境内的某一企业或某一产业提供财政资助(financial contribution)或对收入、价格的支持，结果是直接或间接地增加由其境内输出某种产品或减少向其境内输入某种产品，因而对其他成员的利益造成某种损害的政府行为或措施。由此可见，这一界定的重点是强调补贴政策实施的专向排他性，即企业专向性、产业专向性和地区专向性。由于补贴的形式多样，因而其对贸易伙伴产业的损害程度也大相径庭，为此，SCM将补贴分门别类地进行梳理与界定。尽管如何制定补贴政策是一个国家的主权行为，但是该国的补贴一旦严重地损害到他国的利益，势必就需要WTO加以切实有效的协调，从而营造一个公平竞争的国际市场环境。因此，全球多边贸易体制对补贴制定了比较全面的约束性规则(详见表1)。
就补贴的分类而言有多种方式，例如专向性补贴和非专向性补贴、出口补贴和国内补贴、直接补贴和间接补贴等，而上述三项规定则是针对补贴的双重效应来加以具体约束的。
2.世贸组织对补贴的分类。
为严格规范专向性补贴，SCM按补贴对市场资源配置的扭曲程度，将补贴分为禁止、可诉和不可诉三大类。通常用来衡量资源配置扭曲程度的主要是三项指标：相关度(即补贴产品与其对应的国际市场竞争产品的相关度)；绝对量(即补贴现实或潜在的数量和水平)；相对量(即补贴绝对量与其他经济指标的衡量)。
由图1可见，在补贴的分类中，如果补贴相关度、绝对量和相对量的权重越大，则补贴的专向性越强，越靠近禁止类补贴的区域；相反上述三者的权重越小，则补贴对市场的影响越弱，就大致属于不可申诉类补贴的范畴。
(1)禁止性补贴。
SCM第3条明文规定：“法律或事实上视出口实绩为唯一条件或多种其他条件之一而给予的补贴；视使用国产货物而非进口货物的情况为唯一条件或多种其他条件之一而给予的补贴”均为禁止性补贴。也就是指出口补贴和进口替代补贴，由于其均旨在促进本国的生产与出口或限制他国的进口，带有明显的歧视性和贸易保护主义色彩，对贸易直接产生扭曲作用，因而WTO要求成员方不应提供或维持这两种补贴。禁止性补贴一旦被证实，则无须证明其是否对其他成员方造成损害或损害威胁，都必须立即取消，否则其他成员方可以实行相应的报复手段。由于禁止性补贴的鉴别较为容易，其实施举措也相对明确，因而通常较少引发贸易争端。
可诉补贴是指在一定范围内可以实施的补贴，但在具体实施过程中，如果对其他成员国的经贸利益造成不利影响或严重侵害，则其他成员国可据此诉诸WTO争端解决机制。可诉补贴标志着全球多边贸易体制对补贴由量的控制逐步深入到质的控制。SCM第5条、第6条对使用可诉补贴的“度”分别作出具体规定即衡量这种补贴是否可诉，主要依据其是否取代或阻碍他国产品的进口，是否取代或阻碍另一成员国对第三国的出口，是否造成同类产品的大幅度降价或销量减少，以及实施补贴产品是否在国际市场上的份额激增。WTO对可诉补贴的规定反映出补贴的双重性质，既表明补贴在一定范围内的某种合理性，这表明一旦超出合理范围则会演变成扭曲国际贸易和破坏市场秩序的政策性工具。
从理论上讲，不可诉补贴是指WTO认可和允许的且不受反补贴措施约束的补贴，因而这种补贴一般不会受到相关的调查和指控。也就是说，该补贴事实上给成员国以较大的自由裁量权。SCM规定的不可诉补贴主要有两类情形：一是非专向性补贴，即不是向特定的企业、产业或地区所提供的补贴，这种补贴以一定范围内的整体利益为目标，因而不会产生歧视性的后果；二是允许例外实施的专向性补贴，它主要包括政府对研究与开发、落后地区和环境保护等专项资助，但为防止对这种补贴的变相使用甚或一味滥用，WTO对该补贴同样有绝对量和相对量的严格规定。
如前文所述，SCM将补贴分为禁止类、可诉类和不可诉类这三种类型。对于禁止性补贴，我国已经承诺将逐步予以取消。对于可诉补贴，我国在融入世界经济主流的实践中需要合理地运用补贴措施，同时注意规避可能提前降临的国际反补贴风险。而对于不可诉补贴，我国更应充分认识与全面把握其所蕴含的各种潜力，以期推动国民经济的可持续发展。因此，结合现有的国际经贸理论，深入探究一番不可诉补贴的经济原理及其实施效应，似乎具有某种非同寻常的意义。
SCM所界定的不可诉补贴，实际上分别由非专向性补贴和符合特定条件的专向性补贴组成；符合特定条件的专向性补贴，则又包括研究与开发补贴、落后地区补贴和环境保护补贴等三类情形。
所谓非专向性补贴，通常是指没有特定实施对象并且不会对特定对象产生任何经济后果的补贴，因而非专向性的收入支持就属于不可诉补贴的范畴。
①收入支持效应对国际贸易的扭曲程度相对最小。收入支持的形式有多样，包括直接收入支付、转移支付和税收优惠等政策。收入效应表明，收入的变动会影响需求。收入=储蓄+消费，投资=储蓄，所以，收入=投资+消费。用数学式表示就是：Y(收入)=aI(投资)+bC(消费)。公式中，a，b分别表示收入的变动对于投资和消费影响的权重。而a，b的值则取决于相应的边际投资倾向和边际消费倾向。值得注意的是，储蓄的增加量不完全等同于投资的增加量，因为储蓄是一种被动的投资，它要经过金融体系的循环才能转化为投资，尽管其数量会有较大的变动，但不会对某个特定的投资领域产生影响。公式中，Y的增加，将带动I和C的某种程度的增加，最终形成投资需求和消费需求，然而这种收入的影响却不具有专向性。首先，a，b值的大小是不确定的，也不会随着Y的变动而变动。其次，Y的增加不会对投资和消费增加的领域产生影响。也就是说，究竟对哪类产业增加投资和对哪类产品增加消费，与收入的增加没有必然联系，而这取决于市场上产品不同的边际效用和人们不同的消费偏好。因此，收入支持不会产生特定的投资效应和消费效应，它是依靠市场机制本身来配置资源，从而不直接影响市场竞争格局。
然而，这种收入支持效应并非无懈可击。不恰当地使用收入支持，仍会影响到产量和价格，进而改变竞争的实力。例如，随着粮农收入的提高和财富的积累，其生产决策会发生倾斜，由于对收入支持的理性预期，导致粮农抵御风险的能力增强，进而就会决定加大粮食生产的投资。这样，从收入提高到财富积累，有可能通过改变人们的风险预期来影响投资和消费的意向。但无论如何，通常一般意义上的收入支持，对国际贸易的扭曲性相对最小，则是确凿的经验事实。
②价格支持效应对国际贸易的复杂影响。价格支持主要包括出口补贴和国内生产补贴这两种政策工具。价格支持在国际经贸活动中，时常被用来刺激本国产品的出口或抑制他国产品的进口，从而影响国际市场上的货物流向。价格支持性补贴对国际市场的影响大体沿着这么一种机制运行：补贴降低生产者的成本和产品价格，价格的下降刺激其产量和出口的增加，出口量的递增势必会对进口国的相关行业形成冲击。通过这一传导机制，价格支持性补贴反映出不同的经济效应，一般表现在3个方面：一是价格影响，如压价、抑价或者倾销；二是对国外竞争产业的影响，如亏损、减产、库存积压、工资下调、失业率上升等；三是对进口数量的影响，如进口数量的激增或者进口国同类产品数量的锐减等。
我们现在来考察国家对某企业提供价格支持性补贴的变化情形。如图2所示，横轴表示产量，纵轴表示价格。假设补贴之前，该企业的边际成本曲线是MC1，平均成本曲线为AC1，D是该企业所面临的需求曲线，MR是边际收益曲线。若该企业得到补贴(如优惠信贷或税收减免)，则补贴产生的效果表现为短期和长期两种情况：短期内，该企业由于获得廉价贷款或节省纳税支出而降低成本，边际成本曲线下移至MC2，平均成本曲线下移至AC2；假设补贴不影响需求，曲线D和曲线MR保持不变，那么该企业就会依据利润最大化的条件即“边际成本=边际收益(MC=MR)”来决定自己的产量和价格。也就是说，补贴前后企业生产决策的变化就是增产和降价(详见表2)。
显然，产量的上升会增加对生产要素的需求，同时会刺激相关行业的需求；价格的下降则会减少消费者的支出，会增加其可支配收入，从而扩大储蓄和投资。因而在封闭的条件下，这种补贴短期内将带动国民经济的复苏和发展。再从长期来看，产量的增加将有助于企业规模经济效应的发挥，有助于更多的社会资源投向该产业，同时有利于技术进步和企业学习曲线的逐步下移。也就是说，企业长期内所获得的规模经济和社会资源，将最终有助于国家产业结构的调整和升级。
但是价格支持性补贴对国际贸易而言，并非总是带来正效应。国家实施补贴政策使补贴产品在国际市场上获得不公平的竞争优势，客观上会扭曲贸易自由化的正常发展态势，并产生多方面的负面影响。其主要表现为：先就实施补贴的出口国而言，企业通过不公平竞争跻身国际市场，补贴成本可能大于其收益而造成资源浪费；再就补贴产品的进口国而言，这种不公平竞争可能造成国内产品退出市场和失业率上升；最后就整个国际市场而言，成员国不正当的补贴将导致全球资源的非优化配置，并且可能引发贸易保护主义的盛行。
如果该企业所获得的补贴，是政府为扶持其应对国外厂商的竞争，也就是出口补贴或进口替代补贴，则其补贴前后的供求变化可由图3表示。补贴之前，由于国内生产技术的落后和成本的高昂，产品的供给曲线(S1S1)在国际市场价格线(PW)之上，使该产品缺乏出口竞争优势。此时，需求曲线(D)与PW的交点为C，国内价格等同于国际市场价格，需求量为Q4；补贴之后，国内价格获得支撑，上升为价格线(PW)，国内价格的攀升使需求量缩减为Q3，同时S1S1与PW相交于B，国内产量增加且开始输出产品，出口量为Q1。为此，补贴造成价格扭曲并增加消费者的成本，表现为面积PWSlBA与面积EFG之和。如果补贴并未使企业在“干中学”或在技术溢出效应中降低成本，供给曲线不能下移至S2S2，那末补贴的成本就无法通过其收益来弥补，从而导致资源浪费或无谓的产业保护。更有甚者，这种补贴出口在国际市场上可能对进口国形成冲击。若在寡头垄断的市场上，它可能挤占他国市场的份额，或许还会导致进口国相关行业的亏损、减产乃至失业率上升等；若在一个完全竞争的市场上，它就不仅会扭曲市场价格，还会构成某种示范作用，最终会扰乱整个公平竞争的国际市场环境。
但必须指出的是，SCM规范的仅是专向性补贴。而在非专向性补贴中，价格支持性补贴对国际市场的影响则不尽相同。因此，上述那种可能损害贸易伙伴利益的补贴，往往又被纳入可诉补贴的范畴。此外，在补贴究竟能否真正支撑企业或产业的问题上，学术界也存在较大的争议：值得政府使用补贴来扶持的究竟是何种产业(幼稚产业抑或夕阳产业)；政府决定实施补贴的真正目的何在(调整本国产业结构抑或争夺得国际垄断地位)，不一而足。
综上所述，非专向性补贴只是不可诉补贴的一部分，而且通常是指收入支持，而不可诉补贴的绝大部分则是特殊或例外的三类专向性补贴，即研究与开发补贴、落后地区补贴和环境保护补贴。