略谈《人民调解法》
摘 要 十一届全国人大常委会于2010年8月28日审议通过了《中华人民共和国人民调解法》（以下简称《人民调解法》），这部将于2011年1月1日实施的法律被认为是人民调解工作发展史上的一件大事，是解决社会矛盾的重要方法。《中华人民共和国人民调解法》共6章35条，在总结我国民间调解经验的基础上，以国家立法的形式对人民调解的性质、任务和原则，调解组织形式和调解员选任，调解的程序、效力等问题作出了规定。本文拟通过分析《人民调解法》的立法背景和其现实意义、突出亮点及对其具体内容的分析，并在此基础上阐述对《人民调解法》条文中存在瑕疵的浅见等方面来探讨《人民调解法》的相关内容，以期对该法有一个清晰的了解与把握，为觅寻人民调解完善之途径奠定基础，进而为“大调解”局面的形成与发展增添些许裨益。
关键词 人民调解法 亮点 瑕疵。
作者简介：张江华，云南财经大学法学院民商法学硕士研究生；高崇慧，云南财经大学法学院教授、硕士生导师。
《中华人民共和国人民调解法》已于2010年8月28日由第十一届全国人大常委会通过并公布，将于2011年1月1日起正式实施。该法共6章35条。人民调解法在全面总结新中国人民调解工作发展经验的基础上，从制度创新、制度规范、制度保障的高度，以国家立法的形式对人民调解的性质、任务和原则，人民调解组织形式和人民调解员选任，人民调解的程序、效力等问题作出了规定，使人民调解工作进一步实现了有法可依，步入法制化、规范化的发展轨道。《中华人民共和国人民调解法》的公布施行，对于完善人民调解制度，规范人民调解活动，及时解决民间纠纷，维护社会和谐稳定，具有重要意义。
一、人民调解制度的合法性及效力。
调解是中国社会一种古老的解纷方式，在古代，调解分为民间调解和官府调解两大类。豍现代人民调解制度是在继承我国民间调解的基础上发展起来的，萌芽于上世纪20年代中国共产党领导的第一次国内革命战争时期，在新中国成立后得到了长足发展。1954年3月，中央人民政府政务院颁布《人民调解委员会暂行组织通则》。1982年，人民调解制度作为人民群众自治的重要内容载入《宪法》，同年颁布的《民事诉讼法》确立了人民调解制度与民事诉讼的关系。1989年颁布的《人民调解委员会组织条例》对人民调解工作进行了专门规范。豎2002年以来，“中办”、“国办”转发了《最高人民法院、司法部关于进一步加强新时期人民调解工作的意见》，《最高人民法院关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》、司法部《人民调解工作若干规定》、《最高人民法院、司法部关于加强人民调解工作切实维护社会稳定的意见》和《最高人民法院、司法部关于进一步加强新形势下人民调解工作的意见》等文件相继出台，对人民调解工作作出了新的规定。豏此外，《婚姻法》、《继承法》、《村民委员会组织法》、《居民委员会组织法》、《人民法院组织法》等法律对人民调解工作均有明确规定。这些规定展现了我国规范和支持人民调解的相关规则的延续和演变，为人民调解制度具备相应的合法性奠定了充分的依据。
解决了人民调解制度的合法性问题，接着一个重要的问题就是人民调解的效力问题。现行的《民事诉法法》第十六条第二款规定：“人民调解委员会依照法律规定，根据自愿原则进行调解。当事人对调解达成的协议应当履行；不愿调解、调解不成或者反悔的，可以向人民法院起诉。”2002年9月5日公布的《最高人民法院关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》第一条规定：“经人民调解委员会调解达成的、有民事权利义务内容，并由双方当事人签字或者盖章的调解协议，具有民事合同性质。当事人应当按照约定履行自己的义务，不得擅自变更或者解除调解协议。”由上可知，人民调解所达成的协议仅具有民事合同的约束效力。这一制度设计的理念的主旨也体现在了《人民调解法》的条文设计当中。依次看来，人民调解的效力不及诉讼、公证、仲裁的效力。例如，在《民事诉讼法》当中，第二百零一条第一款规定：“发生法律效力的民事判决、裁定，以及刑事判决、裁定中的财产部分，由第一审人民法院或者与第一审人民法院同级的被执行的财产所在地人民法院执行。”第二百一十四条规定：“对公证机关依法赋予强制执行效力的债权文书，一方当事人不履行的，对方当事人可以向有管辖权的人民法院申请执行，受申请的人民法院应当执行。公证债权文书确有错误的，人民法院裁定不予执行，并将裁定书送达双方当事人和公证机关。”《中华人民共和国仲裁法》第六十二条规定：“当事人应当履行裁决。一方当事人不履行的，另一方当事人可以依照民事诉讼法的有关规定向人民法院申请执行。受申请的人民法院应当执行。”。
虽然人民调解的效力不及诉讼、公证、仲裁，但是其自身具备着其它纠纷解决方式所没有的优点：即点多、面广、人力足；成本低、地域优势等。豐这些为人民调解作为一种纠纷的解决方式赢得了人民群众的广泛认同。
二、《人民调解法》的立法背景和其现实意义。
随着我国改革开放的不断深化，影响社会和谐稳定的民间纠纷也出现了新的特点，表现在豑：（1）人民调解工作的范围逐渐从传统的婚姻家庭、邻里关系、小额债务、轻微侵权等矛盾纠纷，向土地承包、拆迁安置、环境保护、医患纠纷等社会热点、难点纠纷领域扩展。（2）人民调解与行政调解、司法调解、仲裁诉讼等纠纷解决方式的结合也越来越紧密。（3）人民调解的原有制度在组织规范、程序规范和协议效力等方面都需要通过立法进一步完善。因而，需要一部专门的法律对众多的调解规则进行规整并结合自1989年的《人民调解委员会组织条例》颁布以来20多年的人民调解工作的审判实践经验来应对这些新特点、新形势、新问题。
因而，《人民调解法》的正式实施，将是人民调解工作所面临困境的新出路及人民调解固有优势的新突破。仔细阅读35个条文，我们知道该法涉及人民调解的性质、任务和原则，人民调解的适用领域和调解纠纷的范围、调解组织形式和调解员选任，调解的程序，人民调解协议的法律效力、人民调解与行政调解及诉讼调解的衔接等方面的内容。这些较完整的有针对性的规定凸显了“人民调解”是一项具有中国特色的、具有深厚中华民族传统文化内涵的法律制度，是我国人民独创的化解矛盾、消除纷争的非诉讼纠纷解决方式”豒目前，全国有人民调解组织82.4万个，人民调解员494万人。仅2009年就调解矛盾纠纷767.6万件，调解成功率达96%以上，当事人反悔起诉到法院的约占0.7%，被法院判决维持原调解协议的近90%。今年上半年，全国人民调解组织调解各类矛盾纠纷300多万件。豓由此可见，人民调解制度在处理人民内部矛盾，维护社会稳定方面具有重大的现实意义。
三、《人民调解法》的突出亮点及内容。
人民调解法作为我国第一部全面规范人民调解制度的基本法律，既继承了优良传统，又顺应了时代发展的需要，因而一经公布即受到了广泛好评，乐道其中亮点。
武汉大学刘学在教授认为《人民调解法》的亮点主要有三个方面：一是人民调解制度实现了“法律”化的重要转变；二是人民调解与其他纠纷解决方式的衔接和配合机制更趋完善。具体表现为（1）在纠纷解决方式的选择上贯彻了人民调解优先原则，（2）强调了调解不成时与其他纠纷解决机制的衔接，（3）明确规定了调解协议的司法确认机制；三是进一步规范和完善了人民调解的组织形式、调解主体、调解程序等方面的制度。有人指出人“民调解法》亮点突出，特色鲜明，表现在：豖《人民调解法》坚持和巩固了人民调解的群众性、民间性、自治性的性质和特征，明确了人民调解的性质；居民委员会和村居委会都应设立调解委员会，进一步规范了村民委员会、居民委员会、企业事业单位的人民调解委员会的设立、组成和推选程序并扩大了人民调解组织的范围；明确规定人民调解员的资格条件；明确了调解程序；调解协议是有法律约束力的；确立调解协议司法确认制度；政府应支持和保障调解经费。相关的新闻报道也对亮点进行了总结：豗一是坚持和巩固了人民调解的群众性、民间性、自治性的性质和特征；二是进一步完善了人民调解的组织形式；三是进一步明确了人民调解员的任职条件、选任方式、行为规范和保障措施；四是进一步体现了人民调解的灵活性和便利性；五是法律确认了人民调解与其他纠纷解决方式之间的衔接机制；六是进一步明确了人民调解协议的效力和司法确认制度；七是加强了对人民调解工作的指导和保障。还有观点认为《人民调解法》的亮点：一是人民调解的群众性、民间性、自治性的性质和特征得到了坚持和巩固；二是明确了人民调解的三项原则，即自愿平等，不违背法律、法规和国家政策，尊重当事人的诉权，进一步体现了人民调解工作的群众性、民主性和自治性；三是确立了对人民调解协议的司法确认制度。豘。
上述学者或网友对《人民调解法》亮点的概括，虽然措辞略有不同，但就综合各方观点来看，基本上涵括了该法的内容。《人民调解法》的第一章总则部分包括第一条至第六条。其内容明确了依据宪法制定《人民调解法》的目的是及时处理好民间纠纷，维护社会稳定；指明了人民调解，是指人民调解委员会通过说服、疏导等方法，促使当事人在平等协商基础上自愿达成调解协议，解决民间纠纷的活动，并且遵循当事人自愿、平等，不违背法律、法规和国家政策，尊重当事人对救济途径选择权利等原则；强调了人民调解委员会调解民间纠纷，不收取任何费用，由国务院和地方人民政府，基层人民法院对调解工作进行相关指导。同时，国家鼓励和支持人民调解工作，支持和保障人民调解所需经费，并有奖励机制。针对这些内容，有的观点认为，人民调解不收费，是在政府支持下开展工作的，由政府为人民调解提供工作经费和人员补贴，具有公益特征，应当定位为公益性组织。也有的观点认为，人民调解是介于平等主体之间的，为平等主体提供法律服务的非赢利性机构，具有中介组织特征，应当定位为中介组织。豙笔者认为，这属于对人民调解委员会性质的争论，但二者并未指明实质。依照我国《宪法》第一百一十一条的相关规定：“城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织……居民委员会、村民委员会设人民调解、治安保卫、公共卫生等委员会，办理本居住地区的公共事务和公益事业调解民间纠纷，协助维护社会治安，并且向人民政府反映群众的意见、要求和提出建议”，可以得出人民调解具有自治性、群众性、民间性等特征。我们根据这些特征就可以把人民调解与其他社会团体组织相区别。
该法第二章为第七条至第十二条规定了人民调解调解委员会，指出人民调解委员会是群众性组织，村民委员会和居民委员会必须设立人民调解委员会，且必须提供办公条件和必要的办公经费，企业事业单位根据需要设立人民调解委员会，人民调解委员会由三至九人组成，设立主任一人，必要时还可设立副主任若干人，还保障了妇女成员和少数民族成员的参与权。这些人员相应地由村民会议或者村民代表会议、居民会议、职工大会、职工代表大会或者工会组织推选产生，任期三年，可连选连任。县级人民政府司法行政部门和所在地的基层人民法院应掌握人民调解委员的基本情况。同时，第二章的规定还要求人民调解委员会应当建立健全各项调解工作制度，听取群众意见，接受群众监督。
第三章为第十三条至第十六条规定了人民调解员。其指出人民调解员由人民调解委员会委员和人民调解委员会聘任，应当是公道正派、热心人民调解工作，并具有一定文化水平、政策水平和法律知识的成年公民，并定期接受县级人民政府司法行政部门的业务培训。人民调解员有偏袒侮辱当事人，索取、收受财物或者牟取其他不正当利益，泄露当事人的个人隐私、商业秘密等行为时，由推选或者聘任单位予以罢免或者解聘。可见，人民调解制度具备相应地监督机制。当然，人民调解员从事调解工作有权享受误工补贴，在特定情形下按照国家规定享受抚恤和优待。这有利于免除了人民调解员的后顾之忧，以公正热心的态度做好本职工作。
第四章为第十七条至二十七条规定了调解程序。其指出调解可由当事人申请，也可由人民调解委员主动介入，但不得强迫当事人进行调解。基层人民法院、公安机关对适宜通过人民调解方式解决的纠纷，可以在受理前告知当事人向人民调解委员会申请调解。上述规定是贯彻“调解优先原则”原则的体现。在调解的过程中，在征得当事人的同意后，可以邀请当事人的亲属、邻里、同事或具有专门知识、特定经验的人员或者有关社会组织的人员参与调解。人民调解委员会支持当地公道正派、热心调解、群众认可的社会人士参与调解，体现了对当事人意愿自由的尊重。并且在调解得的过程中，人民调解员应当坚持原则，明法析理，主持公道采取多种方式及时、就地进行调解，防止矛盾激化。发现纠纷有可能激化的，应当采取有针对性的预防措施；对有可能引起治安案件、刑事案件的纠纷，应当及时向当地公安机关或者其他有关部门报告。调解不成的，应当终止调解，并依据有关法律、法规的规定，告知当事人可以依法通过仲裁、行政、司法等途径维护自己的权利。人民调解员应当记录调解情况。人民调解委员会应当建立调解工作档案，将调解登记、调解工作记录、调解协议书等材料立卷归档。当然，在调解的过程中，当事人在享有选择或者接受人民调解员；接受调解、拒绝调解或者要求终止调解；要求调解公开进行或者不公开进行；自主表达意愿、自愿达成调解协议权利等权利，也要履行如实陈述纠纷事实；遵守调解现场秩序，尊重人民调解员；尊重对方当事人行使权利等义务。
第五章为第二十八条第三十三条规定了调解协议。这些法条指出达成调解协议的，由当事人双方决定是否制定制作调解协议书，采取口头协议方式的，人民调解员应当记录协议内容。调解协议书自各方当事人签名、盖章或者按指印，人民调解员签名并加盖人民调解委员会印章之日起生效。调解协议书由当事人各执一份，人民调解委员会留存一份。口头调解协议自各方当事人达成协议之日起生效。达成调解协议后，当事人之间就调解协议的履行或者调解协议的内容发生争议的，一方当事人可以向人民法院提起诉讼；或者在调解达成协议后，双方当事人认为有必要的，可以自调解协议生效之日起三十日内共同向人民法院申请司法确认，依法确认调解协议的效力。如果人民法院依法确认调解协议有效，一方当事人拒绝履行或者未全部履行的，对方当事人可以向人民法院申请强制执行，但当人民法院依法确认调解协议无效的，当事人可以通过人民调解方式变更原调解协议或者达成新的调解协议，也可以向人民法院提起诉讼。在此我们结合前面提及的《人民调解法》的第十八条、第二十六条的相关规定，可以知道人民调解与司法、行政纠纷解决机制形成了较完整的衔接制度。此外，对于调解协议的效力，第三十一条指出经人民调解委员会调解达成的调解协议，具有法律约束力，当事人应当按照约定履行。并由人民调解委员会对调解协议的履行情况进行监督，督促当事人履行约定的义务。这一点可谓是《人民调解法》的成功之处。因为有学者认为现在人民调解工作却遇到了一些新情况新问题，与社会发展有不相适应的地方，突出表现在其调处矛盾纠纷的总数与人民法院一审民事案件受案数的比例逐年下降，已由1980年的17：1下降为目前的1：1。其原因是多方面的，但调解协议缺乏法律效力是主要原因。当事人可以随意反悔。豛。
第六章为附则部分，指出乡镇、街道以及社会团体或者其他组织根据需要可以参照本法有关规定设立人民调解委员会，调解民间纠纷。该规定拓宽了可设立人民调解委员会的组织的范围，有利于调解所固有的便利渗入到社会的各个层面。附则将该法的生效日期确定为2011年1月1日，为该法的顺利实施设置了一个缓冲期。
四、不足或待完善之处。
尽管学界和实务界及其他社会人士给予了《人民调解法》高度评价。但笔者认为《人民调解法》还存有少许瑕疵有待完善。
（一）经费问题的落实。
《人民调解法》第四条规定：“人民调解委员会调解民间纠纷，不收取任何费用”。第六条规定：“县级以上地方人民政府对人民调解工作所需经费应当给予必要的支持和保障。”第十二条规定：“村民委员会、居民委员会和企业事业单位应当为人民调解委员会开展工作提供办公条件和必要的工作经费。”这些规定看似已对经费问题作出了较全面的规定，其实不然。2007年7月财政部与司法部联合下发《关于进一步加强人民调解工作经费保障的意见》，规定人民调解工作经费包括：司法行政机关指导人民调解工作的经费、人民调解委员会的补助经费、人民调解员的补贴经费。各地落实情况不一致，条件好的地方落实比较好，有些地方比较困难。豜根据《人民调解法》的规定，调解工作所需经费由所在的基层组织负担，县级以上地方人民政府给予必要的支持和保障。但这并未消除因地区经济差异给调解工作顺利持续进行带来的不变。因而笔者建议相关部门应根据我国东部、中部、西部地区的经济状况明确县级人民政府和基层组织的一般承担比例，并可以设定适当的浮动区间，同时保证最低额经费的维持。这样才能保障全国范围内人民调解成效的普遍性。
（二）条文中的瑕疵。
《人民调解法》第十八条规定，基层人民法院、公安机关对适宜通过人民调解方式解决的纠纷，可以在受理前告知当事人向人民调解委员会申请调解。该规定的出发点是好的，即要把人民调解作为解决人民群众纠纷的“第一道防线”，贯彻“调解优先原则”。但笔者认为，应将后半句的“告知”修改为“建议”，防止基层人民法院、公安机关推脱解纷的责任，也有与人民调解的自愿性有冲突的嫌疑。并且有可能造成行政裁决、司法裁决、人民调解之间的来回反复，浪费有限的解纷资源。
《人民调解法》第十二条规定第二款规定：“人民调解委员会支持当地公道正派、热心调解、群众认可的社会人士参与调解。”该条规定进一步表明人民调解工作对群众资源的依赖性，充满浓厚的民间气息。但自愿性、公正性和保密性这三个基本原则，也被规定于1980年的贸易法委员会调解示范规则，，可以被看作是世界主要的现代调解规则，调必须在自愿的基础上进行。为了鼓励当事人在调解的过程中开诚布公地进行讨论与协商，秘密性应该成为调解的基本准则之一。保守秘密也是在调解员和当事人之间建立信任关系的一个重要组成部分。豝因而，笔者认为，该款规定应修改为：“人民调解委员会支持当地公道正派、热心调解、群众认可的社会人士参与调解，当事人表示反对的同意。”毕竟该款规定应是针对该社会人士主动要求参加到调解中来的情形。而且也与调解的本质保持了一致。
第二十八条规定：“经人民调解委员会调解达成调解协议的，可以制作调解协议书。当事人认为无需制作调解协议书的，可以采取口头协议方式，人民调解员应当记录协议内容。”笔者认为应加以补充，即“……可以采取口头协议方式，人民调解员应当记录协议内容，由当事人双方签字确认。”这样修改的意义在于考虑到了第三十三条规定的司法确认制度，便于调解协议得到及时审议。
在《人民调解法》颁布实施之前，我国有关人民调解的效力级别最高的文件就是《最高人民法院关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》，其他都是相关的部门规章或者规范性文件，这与法院诉讼有着相当完备的法律制度形成鲜明的对比。豞因而，《人民调解法》的制定，可谓是为人民调解制度在法律位阶上的提升和法制完备等方面奠定了殷实的基础。进而为我国“大调解”局面的形成创造了必要的条件。所谓“大调解”是指人民调解、行政调解和司法调解的良好互济共存所形成的纠纷化解机制。人民调解是群众性自治活动，是人民群众自我管理、自我教育、自我服务的重要形式；行政调解是行政机关依据法律、法规的规定行使行政权力的一种形式；司法调解是人民法院依据司法权进行诉前、诉中调解。三种调解的主持人、调解范围、调解达成协议的法律效力不同。豟然而三种调解的种种不同并不妨碍其共存，而是作为诉讼调解和非诉讼调解方式的有机统一，一同归属于替代性纠纷解决机制项下。在此基础上，依赖法院的主导作用，形成“三位一体”的“大调解”的整合力量作用于当下的“能动司法”主题。朱苏力教授认为，所谓能动司法，是指法官不应仅仅消极地坐堂办案，不考虑后果地适用法律，而是在尚未真正形成的制度限制内，充分发挥个人的积极性智慧，通过审判以及由司法操作的替代纠纷解决方法，来有效解决案件和纠纷，实现法律效果与社会效果的统一。豠因而，单从技术操作层面上讲，在“能动司法”中，审判以及司法操作的替代纠纷解决方法是没有优劣之分的，那么它们背后的法律法规支撑所依存的效力位阶也应当是逐渐趋于平等的。从这个意义出发，《人民调解法》的颁布实施正是对替代性纠纷解决机制项下人民调解法律地位的有力提升，更是对“大调解”法律支撑体系的不断充实。
六、结语。
《人民调解法》的正式颁布实施，从法律上肯定了人民调解工作的性质、地位，并以其众多亮点揭示了其在解决社会纠纷中的重要作用，顺利实现了与行政、司法等纠纷解决机制的衔接。虽然在条文中可能还存有少许瑕疵，但必将在司法实践的经验总结中的得到完善。同时，应充分注意到仅依赖人民调解还不能充分发挥调解制度的固有优势，还必须重视人民调解、行政调解、司法调解的并用与联动。正是基于此，有必要使三者形成良序互动，优势互补，发挥调解制度作为“东方经验”的影响力，积极作用于能动司法的稳步推进。毕竟“司法调解、人民调解、行政调解的并用与联动，并进形成三位一体“大调解”格局，加强调解机制，符合中国的文化传统和国情，是中国转型期构建和谐社会的要求。”。