认识行政程序也必须与时俱进
在行政管理（学）和行政法（学）的话语系统中，行政程序是一个专门概念，特指行政机关为实现公共目的而作出公务行为时的方式、步骤、时间、顺序等等。行政程序从不同的角度可作出不同的分类。从实施范围、法律关系和行为效果等角度综合观察，可将行政程序分为内部行政程序和外部行政程序。
内部行政程序是指为了保证行政效率而在行政机关内部管理中实行的一套行为程序规则，行政管理学对此研究得比较多。周文所提及并加以批评的行政程序，也许主要是指这种内部行政程序。在我国传统计划经济体制和高度集中的行政管理体制下，内部行政程序比较简单、粗放、随意，程序责任机制不落实，程序规范化、制度化、公开化程度不高，表现出明显的集权、人治等弊端。但随着改革开放的推进，内部行政程序也开始发生变化，逐渐采用了对外公开、允许申辩、指导协商、下级监督和批评上级等新做法。换言之，内部行政程序现在也由粗放、专断、集权型逐渐向科学、指导、分权型转变，在行政管理实务中发挥更积极的作用，对此不能视而不见，对内部行政程序不宜简单否定。
外部行政程序则是指行政机关面向行政相对人实施行政管理活动的行为方式、步骤、时间、顺序等规则。它对于行政相对人合法权利的影响更为直接、广泛、常见，故成为学术界与实务界加以研究和规范的重点，也成为一般行政管理与法制实务中的常用语，人们平时谈及行政程序往往就是指外部行政程序。而所谓行政程序法，就是关于行政机关实施外部行政管理行为的方式、步骤、时间、顺序的法律规范和原则的总称。它是重要行政程序的法律化，也是现代行政法学最具特色的一个重点研究领域。
外部行政程序的功能，固然有保证行政效率的一面，但更主要的功能是通过预设事前、事中的行政行为程序要求，来有效控制行政权力行使，保障行政相对人的合法权利不受或少受行政侵害，减少事后法律救济的负担。这也是行政程序制度的设计初衷。这样的现代行政程序理念和相关制度的产生发展，有其特殊背景。
在西方行政管理和行政法制发展进程中人们逐渐认识到：行政权力如同一柄“双刃剑”，既可以用来保障行政目标的实现，同时在行使过程中又具有扩张和滥用的顽强趋势，难免伤害到行政相对人的合法权利，故应加以有效制衡，并实施法律救济。因而西方国家资产阶级革命胜利之后，在“公权力必须受到制约”、“以权利制约权力”、“以权力制约权力”等共识的基础上，产生了“民告官”的行政诉讼制度。它通过启动异体监督机制，由行政外部力量（行政相对人、司法机关）对行政权力进行监督制约。因此人们将行政诉讼称为常规状态下公民合法权利救济的最后一道保障线，在现代宪政和行政法治体系中扮演着不可替代的重要角色。但是，行政诉讼毕竟是一种事后救济方式，在政府职能不断扩张、行政伤害性越来越大、行政补救成本日益增大的情况下，仅仅依靠事后救济，社会成本太高，亟需扩展控权渠道。于是，通过行政权力行使过程中的程序要求，也即行政管理活动事前、事中的行政程序制度设计，来及时有效地制约行政权力、减少行政伤害，就成为行政法治发展的新思路，完善行政程序法制也就成为行政法律制度创新的重点领域。