“放、管、服”的法治实践
打开文本图片集。
[摘 要]“放、管、服”改革以来的制度创新，包括四川自贸区川南临港片区的企业开办“小时清单制”逐步在泸州市和四川省推广运用起来。运用案例分析的研究方法，基于四川自贸区川南临港片区的企业开办“小时清单制”展开探讨，介绍其主要的成功做法及其成效：三张清单倒逼限时改革;政策法规保障顺利推行;协同平台提供法律服务;风险防控加强过程监管;容错机制提升办事效果。从实践效果上來看，企业开办“小时清单制”增强了多个部门间系统协作和联动;降低了企业开办的时间和经济成本;提高了人民群众办事的心理预期。新时代，新要求，法治建设背景下，拟从健全和完善违法追责机制、法律授权下不断调整优化清单、营造法治化的营商环境三个方面探讨企业开办“小时清单制”法治实践的创新路径。
[关键词]“放、管、服”改革;法治实践;川南临港片区;“小时清单制”。
[中图分类号]D912.1 [文献标识码]A [文章编号]1672—4496（2019）03—095—05。
企业开办“小时清单制”，是指企业注册、印章刻制、税务办理、银行开户、招聘登记、社保购买等事项在实现全程电子化办理的基础上，创新创立的一项给予各类企业便利的制度。2017年10月，四川自贸区川南临港片区创新推行了“1小时办结制”[1]，而企业开办“小时清单制”正是“1小时办结制”的升级版，其以企业开办作为切入口，全面梳理各类企业开办的流程和关键环节，在推进企业开办全程电子化的同时，深化“放、管、服”改革在商事登记领域的创新实践。2018年4月，在相关政策法规的保障下，企业开办“小时清单制”在四川自贸区川南临港片区试推行。
（一）三张清单倒逼限时改革。
进入新时代，大力深化“放、管、服”改革的背景下，如表1所示，四川自贸区川南临港片区创新的企业开办《1小时办结清单》《3小时办结清单》和《6小时办结清单》提供的便利是减少每一次企业备案、开办、登记、更换、注销的所需时间，实现了办事结果更具透明度、事项办结更有可预期值的目标。从某种意义上来说，企业开办“小时清单制”不仅是一场行政管理模式的限时改革，而且是实现了制度的创新，体现了自由贸易试验区设立的初衷。
（二）政策法规保障顺利推行。
推进“放、管、服”改革，需要法治的引领和保障。实践证明，在法治的引领和保障作用下推进“放、管、服”改革与在法治的框架内规范“放、管、服”改革，才能持续、健康、向前。四川自贸区川南临港片区为了让企业开办“小时清单制”顺利推广运用，如表2所示，建立起了从国务院—四川省—泸州市—泸州所辖县区和部门的纵向政策法规体系。《国务院办公厅关于进一步压缩企业开办时间的意见》《四川省人民政府办公厅关于关于进一步压缩企业开办时间的通知》《泸州市人民政府办公室关于推行企业开办小时清单制度的通知》《撤销登记（强制出清）暂行办法》《叙永县人民政府办公室关于推行企业开办小时清单制度的工作方案》等一系列政策法规及时地颁布并推行，实现了“放、管、服”改革和立法之间的良性互动。
（三）协同平台提供法律服务。
企业开办“小时清单制”创新的成功，归结为法律、公安、工商、税务、人社等多部门之间的协同创新，打破了多个部门之间信息互联互通的“壁垒”。更为重要的是，企业开办“小时清单制”创新也离不开司法力量的“助攻”。为了更好地保障企业开办“小时清单制”的推行，一方面，四川自贸区川南临港片区富有远见地建立了泸州市公共法律服务中心;另一方面，创新性地组建由龙马潭区法学会牵头、泸州市司法局主办的法律协同服务平台应运而生。在四川自贸区川南临港片区，设立了法律协同服务平台的专门窗口，并配置一名专职工作人员和一名兼职工作人员，其工作任务是为片区现场咨询法律问题或者提出法律服务需求的企业实行“一口接件”;除此之外，“法律咨询” “仲裁服务” “调解服务” “监督举报”等板块，实现了共建共享、线上线下、协同运行。四川自贸区川南临港片区法律协同服务平台启用一年多以来，为企业开办“小时清单制”在泸州市各县区和各部门推广运用发挥了重要的法治保障作用。
（四）风险防控加强过程监管。
为了防控风险和加强过程监管，四川自贸区川南临港片区行政审批局建立了“双随机、一公开”制度来管控企业开办“小时清单制”可能带来的风险，针对泸州市纳溪区、合江县、古蔺县推广运用中存在部分数据丢失、刻章企业单一和推送信息不全、数据交换时间长等问题，精准识别、及时排查、科学解决、降低风险。对已经注册的企业实行严格的事中事后监管和信用管理，确保高效注册的企业风险处在可控范围内。此外，还综合运用分类监管、协同监管、动态监管等模式，确保企业开办“小时清单制”这一“放、管、服”改革法治实践在四川自贸区川南临港片区零差错、零失误和零遗憾。
（五）容错机制提升办事效果。
为了提升企业开办“小时清单制”的办事效果，四川省自贸区川南临港片区建立了容错纠错机制。容错纠错机制的保障作用在于当企业开办申请人或被委托人提交的信息、资料有误时，只要是主要材料齐全，登记机关会对非主要材料、缺陷材料和瑕疵材料等三个材料进行容缺受理，并且允许企业开办申请人或被委托人进行当场更正，对于不能够当场更正的，可以适当给予10日的容错期，并且一次性告知企业开办申请人需要补正的材料、时限和超期补正处理措施。除此之外，对于无前置审批，但是所提交的材料非常齐全、符合法定程序和形式的企业，开办时间减少到5个工作日。可见，以上措施都是最大限度地给予企业开办申请人提供便利。
四川自贸区川南临港片区在全国首创并推行的“企业开办小时清单制”荣登《国务院办公厅关于对国务院第五次大督查发现的典型经验做法给予表扬的通报》。《人民日报》也专题刊发了题为“小时清单制为企业办事提速”的文章。实践证明，企业开办“小时清单制”的效果是值得肯定的。
（一）增强了多个部门间系统协作和联动。
在大数据背景下，以部门联动为抓手，打破横向不同部门之间和纵向上下级之间的信息“壁垒”，进一步提升办事效率，从而搭建起数据互通平台，确保企业开办全流程的高效率和有序性。四川自贸区川南临港片区企业开办“小时清单制”就是很好的制度创新，它打破了在此之前企业开办使用的“设立登记”→“公章刻制”→“银行开户”→“发票申领”→“参保登记”串联模式，创新性地将企业的设立登记、税务约谈、票种核定、银行开户、社保登记等事项全部整合为并联事项。除此之外，还开办了“企业开办一窗受理系统”，实现立即办理、智慧办理和联网办理，进一步增强了法律、工商、税务、银行、社保等多个部门之间横向上的系统协作和联动。
一方面，降低了企业开办的时间成本。四川自贸区川南临港片区在企业开办“小时清单制”创新前，据有关数据统计，从全国范围来看，一个新企业的开办从注册到刻章、开户、办税等事项的办结完成，这一环节的平均耗时为20个工作日。从平均耗时20个工作日才能完成的办结过程变为现在的按“小时”完成办结，时间的占用变得越来越少，归根结底是“放、管、服”改革降低了企业开办的时间成本，演绎了一场和时间赛跑的变革。截至目前，四川自贸区川南临港片区实现新增企业5279家，新增注册资本538.6亿元的新突破，通过企業开办“小时清单制”完成登记的共有2930家企业，耗时最长18小时，在企业开办“小时清单制”模式推行仅仅一周之内，就实现企业开办全流程小时办结件5件。另一方面，降低了企业开办的经济成本。以前，企业开办需要向法律、工商、公安、税务、人社、银行等单位和部门提供的材料至少有27种，从开办到办结时间为11个工作日。企业开办“小时清单制”创新并推广运用以来，只需到1个窗口，提交的材料只有14种，减少重复提交资料30%，材料真正变得越来越薄。目前，企业开办“小时清单制”改革试点覆盖行政审批事项共计86项。在叙永县，中国建设银行、中国工商银行和中国农业银行三家银行相继设立免费代办网点营业执照。截至目前，因材料快递与印章刻制的费用累计减少16.1万元，这都大大减少了企业开办所需的材料成本和来往办事中心的出行成本。
（三）提高了人民群众办事的心理预期。
企业开办“小时清单制”给人民群众办事带来了切切实实的便利。泸州市和四川自贸区川南临港片区鼓励人民群众在办事时提前比对1小时、3小时、6小时办结的“三张清单”，找到对应事项进行办理，在综合服务大厅里就可以实时查看事项办结所剩余的时间，减少等待时间，提高群众办事的心理预期，真正实现“数据和信息多跑路，人民群众少走路”。以泸州市龙马潭区税务局为例，该局积极推广和运用企业开办“小时清单制”为人民群众排忧解难，提供套餐式服务，让申请人既可以了解相关的涉税事项，也可以选择需要办理的事项，有效提高人民群众的获得感。截至2018年11月底，泸州市新开办企业4547户，按照企业开办“小时清单制”承诺时限办理各类的登记共计12770件。
关于如何在法治建设背景下，推进“放、管、服”改革，习近平总书记强调指出“要发挥法治对转变政府职能的引导和规范作用”[2]。进入新时代，运用法治思维和法治方式推进“放、管、服”改革是新时代简政放权工作的特点，也是难点和亮点[3]，要始终确保“放、管、服”改革于法有据[4]，要注重“放、管、服”改革程序的合法性[5]。基于此，拟从健全和完善违法追责机制、法律授权下不断调整优化清单、营造法治化的营商环境三个方面探讨企业开办“小时清单制”法治实践的创新路径。
（一）健全和完善违法追责机制。
“放、管、服”改革要坚持放管结合、并重，强化事中事后监管，推动法治建设，同时，四川自贸区川南临港片区企业开办“小时清单制”的法治实践也需要完备的法律法规来维护和保障。为此，四川自贸区川南临港片区制定并颁布了《撤销登记（强制出清）暂行办法》，对提交虚假材料、利用欺诈手段隐瞒重要事实的单位和个人，依法予以撤销、强制清理和送交法律部门处理。同时，由监管部门将其列入信用信息异常名录，推送至企业信用信息公示平台，进行重点监管，确保企业开办“小时清单制”依法、有序进行。此外，还研究制定了《企业设立登记一小时办结方案》《企业开办全程电子化工作方案》《关于实行市场主体准入前信用承诺制度的事实意见》《企业登记容缺受理的通知》等相关政策法规，提供法律意义上的支持。基于此，泸州市各级政府和部门在今后推广和运用企业开办“小时清单制”的过程中，要继续健全和完善违法追责的长效机制。泸州市立法部门要根据企业开办“小时清单制”的需要，及时研究、制定相关的法律。泸州市市场监督管理部门就可以依照法律会同相关部门加强对压缩企业开办时间工作的指导和协调，跟踪工作进展，对违法案件和相关责任人要及时进行通报。对落实不力、造成严重不良影响的案件和责任人，要予以曝光、问责和追究法律责任。
（二）法律授权下不断调整优化清单。
“在法律没有规定的领域，制度创新意味着法律空白的弥补，体现了制度创新在一定程度上促进了法治的完善”[6]。企业开办“小时清单制”这一项制度创新，着力于解决群众反映强烈的办事难、办事慢等问题，是深入推进“放、管、服”改革的出发点和落脚点。但更为重要的是，企业开办“小时清单制”推动了一系列法律法规的出台，从国务院—省级—市级—县级都出台并制定了相关的法律法规。基于此，泸州市各级政府和部门在今后推广和运用企业开办“小时清单制”的过程中，一定要在法律的授权下不断调整优化清单，“立法部门制定的相关法律法规也要及时、到位”[7]。一方面，收集好企业开发办理过程中遇到的各类问题，以便寻找共性问题，提前做好应对方案，待问题解决以后逐步将其他关联许可事项纳入“三张清单”，实行精细化、动态化管理。另一方面，通过微信、微博、门户网站和自助服务平台等新媒体，向人民群众征求清单调整和优化的意见和建议。