关于集体林权制度改革下采伐许可证的思考
摘要指出了在集体林权制度改革背景下现行采伐许可证制度存在的问题,对完善采伐许可证的原则进行了设想,并提出了完善采伐许可证的具体措施。
关键词集体林权改革;采伐许可证;存在问题;完善措施 集体林权制度改革是农村基本经营制度的重大创新和完善,是全面建设小康社会的重大战略举措,也是深入贯彻落实科学发展观的伟大实践[1—3]。
采伐许可证相关制度顺应林权改革是落实我国集体林权制度改革的关键。
1在林权改革背景下,现行采伐许可证制度存在的问题 随着我国集体林权制度改革的深入,广大林农对集体林的财产意识开始觉醒,“分山到户、分林到户”为林农主张林木财产权提供了法律上的依据。
集体林不能再由集体经济组织直接处置,林农对集体林的处置获得了直接决策的权利,林权制度的改革由此被引向深入,而现行采伐许可证制度的问题可能会阻碍林权制度进一步深化。
1.1僵化的采伐许可证制度,严重束缚林农的生产积极性 林农取得林权后,作为独立的理性经济人,追求利润最大化是其主要的目标,林木培育周期长,在经历造林、营林等一系列生产环节后,等到林木达到工艺成熟时,林农的付出是巨大的。
在申请采伐林木时却可能面临诸多的不确定因素,能否获得采伐许可证仍然是个未知数。
于是,经营集体林出现了一个奇怪的现象,即培育林木的投入底限是十分明确的,而培育的成果能否最终为自己带来利益却处于不确定状态,投入与收益之间因限额采伐制度的屏蔽而看不出必然的联系。
当林农发现自己的巨大投入可能付诸东流或者换来的仅是水中月、镜中花时,选择不作为是最经济的。
即便可以如愿获得采伐许可证,但由于发证机关普遍存在的权力寻租现象,使申请采伐证需要付出额外的代价。
而政府机关之所以能够在发放林木采伐许可证时进行寻租,根本的原因还在于限额采伐制度本身的不完善。
但林木的采伐也不能矫枉过正,鉴于历史经验教训,完全放开集体林采伐管制、由经营者自行决定处置与否,显然存在较大的政策风险。
1.2限额采伐制度并未真正限制森林消耗,制度执行效果不理想 20世纪80年代中期以来,我国出现了严重的森林资源危机,林业陷入“两危”的境地,引起了国家高度重视。
超额采伐在计划经济时代结束后仍在持续,森林年采伐量不断扩大。
其中“六五”期间(1981—1985年)采伐27 923.63万m3,“七五”期间(1986—1990年)采伐300 500.68万m3,“八五”期间(1991—1995年)采伐31 755.1万m3。
据统计,1994—1998年全国年均林木采伐量超采伐限额8 679.4万m3,超限额比率为33.8%。
在对29个省(区、市)的检查中,有26个省(区、市)存在不同程度的超限额采伐,林资源遭到严重破坏。
在意识到资源危机后,2000年1月29日国务院颁布了《森林法实施条例》,对限额采伐制度作了更细致的规定。
同时,2000年国家林业局又进一步加大了木材产量调减力度,由1999年的5 326万m3调减为4 672万m3,调减654万m3,调减幅度12.28%。
纵观我国森林限额采伐制度的运行效果,可以看出,这项制度在最初实施阶段的确起到了积极保护森林资源的作用,但从总体上看,其所起的限制采伐作用十分有限。
绝大多数地方长期处于超限额采伐的高位运行,而更为严重的是许多超限额采伐均系政府或单位所为,与林农相比,这些政府或单位在独占或挤占采伐指标上具有更大的优势,使限额采伐制度自身的公正性遭受广泛的质疑。