区县法治建设的路径探析
摘 要：地方法治建设是国家整体法治建设的重要组成部分，应该高度重视地方法治建设，对地方法治建设进行经验提炼和实践引导。文章从法治建设的动力源泉、建设力量、主要内容、方式方法等方面，对余杭、萧山、鄞州三地的法治建设模式进行分析比较，并提出，加强组织领导是推动区县法治建设的前提、公民主动参与是区县法治建设的持续动力、培育法治文化是区县法治建设的根基、凸显地方特色是推动区县法治建设的关键。
中图分类号：D920.5 文献标志码：A 文章编号：1003—949X（2016）—02—0070—03。
地方法治建设是国家整体法治建设的重要组成部分。本文选取了浙江省内经济相对发达、民主基础较好的余杭、萧山、鄞州三地进行比较研究，探索区县法治建设的路径，以供参考。
（一）动力源泉。
余杭、萧山和鄞州都是浙江省内经济相对发达、民主基础较好的区县，开展地方法治建设是经济社会发展到一定阶段的必然结果。一方面，法治建设的基本条件已经具备。国际上普遍认为，法治社会建设必须具备三个条件：市场经济条件、民主政治条件和法治文化条件。从经济条件来看，作为市场经济的先发地区，三地均具有良好的市场基础，发达的民营经济和较高的生活水平，2006年，三地人均GDP均突破了6000美元。较好的经济基础为法治建设提供了强有力的经济支撑。从民主政治条件看，随着民主法治村（社区）创建、电子政务信息化等工作的开展，基层民主政治基础不断夯实。就法治文化而言，多年普法教育和依法治区（县、市）工作的开展使公民的遵法守法用法意识和公职人员的法治思维不断增强，为法治的发展提供了思想保证。另一方面，地区发展的困境也倒逼着这些地方以法治建设来推动地方经济社会的持续发展。作为省内发达区县，三地的发展面临着同样的难题：经济市场化程度的加深要求政府依法行政，减少对微观经济干预；社会矛盾凸显，对社会治理提出严峻挑战；教育、卫生、社会保障等需求的增加，要求政府提供充分和公平的公共服务。
2006年，浙江省委做出《中共浙江省委关于建设“法治浙江”的决定》，同年，三地党委分别做出建设“法治余杭”、“法治萧山”和“法治鄞州”的决定，把依法治区工作与民主政治和平安建设结合起来，与社会稳定及和谐社会建设结合起来，按照"三者有机统一"原则把党委领导法治工作与政权机关的民主法治建设统筹起来，更加体现三地法治建设的主动性思维。
（二）建设力量。
1. 组织领导机构。三地均建立了法治建设的领导机构，由区委主要领导任组长，领导小组下设办公室，负责日常工作。其中，余杭法治建设工作机构还下设了依法行政组、公正司法协调组等8个专项小组，推进具体工作落实，更有利于促进资源整合和工作统筹。
2. 工作机制。三地的党委每年都会听取法治建设的工作汇报，解决法治工作中的重大问题；法建办通过制定年度法治建设工作要点和分解年度工作目标，明确各主体的法治建设任务；各镇（乡）、街道和机关部门围绕各自职能开展法治实践；人大政协对法治建设工作进行视察调研、跟踪督导和建言献策。同时，三地均通过推进政府信息公开、完善行政决策程序等积极推动公民参与法治建设。
3. 制度建设。为促进“法治余杭”各工作机构议事规范化、科学化，提高工作效率，余杭区出台《“法治余杭”建设相关工作制度》，明确相关职责和议事规则；制订联络员工作制度和专家咨询等制度；建立完善了年度考核机制，以量化评估体系为标准，对各镇街道和部门实行工作年度考核。萧山区制定了《〈杭州市萧山区依法治区普法教育领导小组工作职责〉等工作制度》，明确相关工作职责，并按不同对象确定法治建设工作的标准。
从上述比较来看，三地均期望建立“党委领导、政府实施、人大政协监督支持、全社会参与”的工作运行机制，并且也有意识的在朝这方面努力，但是三地公众参与法治建设仍是一种被动行为，党委政府才是法治建设的主导者和推动者，表现为：（1）三地的法治建设均是区委回应社会经济发展需求主动作出的战略选择，通过区委下发地方法治建设的意见（决议）启动，并由党委为法治建设提供最终的领导保障（法治建设过程中遇到的组织协调问题、经费问题、编制问题、公众参与问题等重大问题均靠党委组织协调解决）；（2）法治建设工作的组织体系主要依托党委、政府的科层式组织体系建立；（3）法治建设规划执行和任务落实通过领导小组将工作目标任务按照单位职能分工，分解给相关部门、镇乡、街道，并借助于自上而下的考核体系得以实现。
（三）主要内容。
由于三地作为区级政府均不具备立法权，因而三地的法治建设主要围绕着民主政治建设、法治政府建设、公正司法建设与法律服务、法治文化建设等方面展开。从具体内容上看，三地都具有鲜明的“地方特色”。
1. 余杭区非常注重理论的引导作用，以法治量化考核评估提升区域法治化水平，技术特征明显。
一是注重专家的智库作用。早在2006年4月，在区委作出了“法治余杭”的战略决策后，余杭就聘请十位全国知名法学家和实务部门的同志组成专家委员会，为“法治余杭”提供理论支撑和智力保障。2006年10月，余杭与浙江大学法学院合作成立法治余杭量化考核课题组，并于次年出台《法治余杭量化考核评估体系》。
二是注重理论成果的运用。余杭区每年都运用《法治余杭量化考核评估体系》衡量本地区的年度法治建设水平。根据《法治余杭量化考核评估体系》，将余杭法治建设的9个目标进行分解量化，对区本级、机关部门、镇乡（街道）、村（社区）4 个层面的法治建设实施量化考评，同时设计了党风廉政建设、政府行政工作、司法工作、权利救济、社会法治意识程度、市场秩序规范性、监督工作、民主政治参与、社会治安等9张调查问卷，进行群众满意度调查。在此基础上，出台年度余杭“法治指数”。同时，将评审过程中发现的法治建设中的突出问题和薄弱环节，反馈给相关责任单位进行整改落实，促使公职人员关注法治工作并将法治理念运用到实际工作中。
三是注重法治课题研究。“法治余杭”建设开展以来，余杭先后完成国家行政学院课题《杭州市余杭区法治指数的实践和研究》《春风化雨、创新为民，余杭区完善五大体系生动推进法治建设》《科学运用“法治指数” 全力助推项目建设》《提升领导干部法治理念 推进法治余杭建设的思考》等课题，并配合完成《法治的增长点——区域法治评估的实验》《法治的先行试验——学者官员谈法治和法治指数》等课题组书稿的编撰工作。2012年，余杭区与中国社科院法学研究所合作建立了“中国社科院法学研究所法治国情调研余杭基地”，成为我国首个国家级法治科研机构与区县级法治建设部门联合推进依法治国方略实施的战略合作基地。
2. 萧山区通过充分而有效的法律服务的供给，回应法治需求、传播法律知识、强化法治理念，进而推动法治进程。萧山区明确提供基本公共法律服务是政府的责任，通过建立完善的公共法律服务网络，提供法制宣传、法律援助、法律顾问、人民调解等有效法律服务，形成了覆盖城乡的区、镇（街道）、村（社区）三级公共法律服务体系。
一是建立完善的公共法律服务网络。在区级层面，以法律援助中心为依托，有效整合法律援助、人民调解、律师、公证、咨询投诉等功能，建立司法行政法律服务中心，统领公共法律服务工作，建立普法讲师团、普法志愿者，积极开展法律六进活动。针对企业，创建全国首个律师与企业对接的大型综合性法律服务平台——区法律服务产业发展中心，为企业发展提供法律有效法律服务。针对村、社区，建立新农村建设法律顾问团，在服务村级经济发展、推动基层民主法治建设、维护社会和谐稳定方面发挥积极作用。由此，形成了具有萧山特色的区、镇（街道）、村（社区）和企业三级法律服务体系。
二是注重法治文化的培育和普法品牌打造。萧山区联合浙江大学、浙江工商大学和浙江工业大学共同建立了“东方法学讲堂”，围绕重点工作开设法制讲座和实用法律法规知识培训班，为全区市民学法用法提供常驻平台；建成了萧山凤凰法制教育基地、“烟之非福”法制宣传教育基地、萧山区青少年法制与廉洁教育馆等三大普法基地；形成了普法十姐妹等普法品牌。
三是按类别开展形式多样的法律服务活动。一方面，通过举办“法律服务夜市”“法律服务直通车”等大型公益法律咨询活动，推动城乡基本公共法律服务均等化发展。另一方面，通过开展“学生心理关护”“农民工讨薪”“工伤职工帮扶”“夕阳红工程”等专项行动，对青少年、农民工、老年人等特定群体进行针对性的法律服务。
3. 鄞州区主要以社会管理创新为突破口推进法治建设。鄞州的法治建设是在宁波市从整体上把创新社会管理作为推动经济社会协调发展的战略举措的背景下展开的。社会管理创新与法治建设虽然侧重点不同，但是两者也有着交叉融合之处：法治建设的核心是要通过有效转变政府职能，建立依法行政、高效廉洁、公正透明的法治政府，保障各方权利的实现，可为社会管理创新营造良好的环境。而社会管理创新能通过改变政府的服务方式，培育社会组织和转移政府的部分职能，推动法治政府的建设，维护社会稳定。因此，鄞州的法治建设的一个鲜明特征是以社会管理创新这一中心工作为载体和突破口来全面提升建设水平。
一是通过加强社会组织培育和规范管理，转移政府部分职能，进一步明确政府的职责。鄞州区制定出台了《关于进一步加强城乡社区社会组织培育发展的实施意见》《鄞州区城乡社区社会组织备案管理暂行办法》等一系列制度，以制度创新强化社会组织的培育，引导扶持社会组织向公用事业和社会工作专业服务领域拓展服务。
二是通过加强社会管理的制度建设，提高政府管理能力。鄞州区通过开展网络舆情监管引导体系规范化建设和基层社会服务中心规范化建设，使社会管理有章可循；通过建立公共事务呼叫中心，优化政府公共服务的供给能力、供给水平和公共管理绩效。
三是通过构建相关机制将政府维护社会稳定纳入法治轨道。鄞州区通过建立公众参与、专家咨询和政府决策相结合的决策机制，来加强透明政府建设，保障公众的知情权和参与权；通过建立重大事项社会稳定风险评估制度，从源头上预防、减少社会矛盾和不稳定隐患；通过建立“三级联调、五调联动、专兼互补”的社会矛盾联调机制，引导纠纷在法律框架下解决。
二、经验与启示。
余杭、萧山、鄞州三地法治建设的有效开展与这三个地方始终坚持由地方党委统一领导，并由区委书记担任法治建设领导小组组长分不开。中国的法制建设是在有几千年封建专制传统的历史背景下展开的，历史上缺少民主法治传统，因此法治建设在很大程度上必须凭借领导人的作用来推进和实现 。一方面，法治建设的重点在于限制权力，而以领导人为首的公职人员能否切实依法执政、依法立法、依法行政、公正司法和依法办事则是关键。因为只有做到这一点，依法执政和法治政府才能真正实现，而由领导人的表率作用产生的示范效应，也会促使全社会遵法守法用法。另一方面，领导的重视能顺利解决法治建设推进中的各种困难，确保效率。因此，区县法治建设必须要争取当地一把手的重视和支持，充分发挥党委“总揽全局、协调各方”的作用。
认可并强调组织领导在区县法治建设中的作用并不能否定其存在的问题：区县法治建设的可持续发展。在党委政府主导推进的区县法治建设模式下，领导人的意识和权威成为推动法治建设的主要动力，区县领导的人事变动会直接影响区县法治建设的进程。因此，如何加强公民的主动参与，形成党委政府组织领导和公民参与合力推进的法治建设模式成为摆在我们面前的一个问题。在公民参与上，余杭、萧山、鄞州三地都做了一些努力，比如三地都积极推进政府信息公开、完善行政决策程序，余杭更是建立了法治量化考核评估体系来推动公民参与地方法治建设。在肯定这些努力的同时，我们更要从发展的视角正视公民参与地方法治建设的现实问题：公民参与地方法治建设既没有实体性的制度安排，也没有程序性的制度设计，已经影响到公民参与的秩序、效率和质量。而要实现地方法治建设的可持续发展，需要地方在积极开展公民参与法治建设的实践中，逐步理清公民参与法治建设的原则和规则、权利和义务、范围和程度、渠道和路径、内容与形式、步骤与方法、保障与救济等，构建公民参与法治建设的制度体系。这也是区县法治建设大有可为的一个地方。