网络反腐制度化：反腐权力结构改革的一种选择
摘 要：网络反腐近年的兴起，为破解反腐权力结构提供了一种选择。要保持网络反腐的稳定性和长期性，必须使其制度化。网络反腐制度化，就是指网络反腐获取社会共同的价值理念和稳定性的一种进程。分析网络反腐制度化产生的逻辑，并对网络反腐制度化的路径进行探索，提出合理建议。
中图分类号：D630.9 文献标志码：A 文章编号：1673—291X（2017）28—0188—03。
随着近年来“互联网+反腐”的治理模式研究成果的逐步深化，研究者们主要研究网络反腐的特征、缺陷、发展趋势、作用机制等方面的内容，彰显了这个研究领域的进展和存在的不足。网络反腐作为破解当前反腐权力结构的一种现实选择，很少被研究者提出，本文从破解权力结构反腐分析网络反腐制度化的起因及现实选择。
中国共产党对权力腐败一直都是反对的，也不断完善制度进行反腐。从建国以来，经历“三反”“五反”等运动式反腐，取得了许多成果。改革开放以来，随着中国改革的不断深入，在反腐制度上也不断进行了改革。形成了惩治腐败、规范党员领导干部行为、加强监督的制度建设；深化党内民主建设，形成了一整套民主监督的制度；完善国家权力机关和其他机构的改革，建立了人民代表大会、政协、司法机关、行政机关、信访举报等监督体系。但是从结果来看，尤其近年查处的官员，不论人数、级别和涉及到的金额都令人触目心惊。由此可见，当前的反腐制度、运行机制存在不足之处。
造成反腐制度和运行机制出现问题的关键是反腐权力结构的设置。我国当前反腐权力结构出现同体化现象，即制定规则、监督规则和执行规则的都是同一的组织。反腐权力结构的同体化取消或者削弱了中国共产党之外的其他权力的独立性，无论是国家权力或者其他的社会权力，都必须在党的领导之下有限行使监督权力，因此很难对党组织和党内高级领导进行有效监督。正如邓小平所讲：“权力过分集中的现象，就是在加强党的一元化领导的口号下，不适当地、不加分析地把一切权力集中于党委，党委的权力又往往集中于几个书记，特别是集中于第一书记，什么事都要第一书记挂帅、拍板。党的一元化领导，往往因此而变成了个人领导。全国各级都不同程度地存在这个问题。权力过分集中于个人或少数人手里，多数办事的人无权决定，少数有权的人负担过重，必然造成官僚主义，必然要犯各种错误，必然要损害各级党和政府的民主生活、集体领导、民主集中制、个人分工负责制等等。”由此可见，反腐权力结构过于集中，损害了我国反腐制度的建设。反腐权力结构过于集中或者同体化造成了很多不良影响，比如有人认为中国共产党的反腐就是权力斗争。所以，“权力结构改革是中国制度反腐的核心。如果不改革权力结构，无论增加多少反腐的人力、物力、财力，无论加大多少惩腐的力度、强度、烈度，无论选择多少个方向去突破，结论只有一个：不仅两个依然（即‘在党内依然是同体监督，党内权力结构依然没有改革’），而且愈演愈烈。”[1]破解这种不利局面，必须引进异体监督，即拓宽民众参与反腐的途径。正如习近平在庆祝全国人民代表大会成立六十周年大会上指出，要加强和改进监督工作，拓宽人民监督权力的渠道，抓紧形成不想腐、不能腐、不敢腐的有效机制，让权力在阳光下运行。
随着互联网的发展和普及，为网络反腐制度化提供了可行的平台，为我国公民参与政治提供多元选择。“利用网络进行反腐，是公民最便捷、最高效、最经济的参政表达。”[2]《京华时报》选取的网络反腐的案例来看，2008年2例，2009年3例，2010年7例，2011年8例，2012年19例。数据显示，利用网络手段反映官员腐败的现象逐年递增[3]。
根据《第38次中国互联网络发展状况统计报告》的显示，截至2016年6月，我国网民规模达7.1亿人[4]。网民主力由精英到平民的转变。李永刚在《我们的防火墙》一书中，从网民的性别、学历、收入和年龄四个方面论证了网民主力的平民化[5]。网民主力变化的同时，提供网络的载体逐步开始多元化，由单一的个人电脑到现在的个人电脑、3G手机等多元载体，意味着通过网络参与政治的平台已经构建。平台的构建，有效推进了中国网络政治的发展，催生了电子政务等新兴治理模式，拓宽了公民参与社会治理的途径，同样也为腐败治理提供新的选择。
第一，网络反腐制度化的逻辑起点。制度有正式制度（法律、政策等）和非正式制度（习惯、风俗等）之分。网络反腐制度化如果仅仅停留在民间，制度化是不彻底的。我国的制度变迁是强制性制度供给模式，即权力中心是制度供给的中心。而“中国是一个典型的党建国家和党治国家。现有的政治体系是政党构建起来的，现有政治体系的发展与完善也是由政党直接推动和主导的”[6]。所以，作为社会现象或者社会问题要实现制度化，必须取得中共共产党的认可。所以，网络反腐制度化成为中国共产党的决策议题是网络反腐制度化的逻辑起点。
从2003年网络反腐仅仅是个人行为，到其后不断有网络反腐网站的开通，表明我国网络反腐还处于一个发展阶段，未能成为政府议题。從首次公布官方举报中心的网址表明，网络反腐成为官方权威反腐渠道。2005年中共中央颁布的《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》，为网络反腐提供了有力的制度支持。
2009年《中国党建辞典》收录了“网络反腐”这一词条，更具有反腐领域风向标的意义。十七届四中全会通过的《中共中央关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定》指出，要加强网络舆情分析，健全反腐倡廉网络举报和受理机制、网络信息收集和处置机制。可以看出，网络反腐成为决策议题，表明网络反腐的制度化需要进一步认识。随后，中央纪委监察部统一开通全国纪检监察举报网站，这无疑进一步拓宽了信访举报渠道，这是反腐机构进一步落实网络反腐的精神。
2009年中共中央纪律检查委员会书记贺国强指出：“要深入学习贯彻党的十七届四中全会精神，充分认识互联网发展带来的深刻影响，切实加强新形势下反腐倡廉网络信息收集、研判和处置工作，拓宽了解社情民意渠道，充分发挥广大人民群众在反腐倡廉建设中的积极作用，不断推进党风廉政建设和反腐败工作。”2010年1月在北京举行的中纪委第十七届五次全体会议上，胡锦涛总书记重申了网络反腐的重要性，再次使网民参与反腐的热情和关注度高涨。2012年12月3日人民日报刊文明确指出，须将网络反腐纳入法治化、制度化轨道。2014年，中纪委开通网上举报中心，网络反腐逐步规范化。
综上网络反腐逐步由个人关注，发展到党的领导人关注，最终在党的高层会议中出现，并且党内专门的监督机构开通网上举报中心，充分表明权力中心对网络反腐的价值认同，这种价值认同成为网络反腐制度化的逻辑起点。
第二，网络反腐制度化的行动逻辑。“制度就是一种激励结构，一种激励制度。好的制度应该可以激励人们发挥他们的创造力，提高他们的生产效率，有效地运用高技术。”[7]“制度变迁的动力来源于制度变迁主体—‘经济人’的‘成本—收益’计算，只有在制度供给者可以从制度变迁中获得直接的净收益时，制度的内在需求产生才有可能。”[8]从执政党的角度分析，腐败是任何执政党不可避免的癌症，关系一个党的存亡，理性需求使得任何政党必须关注自身的腐败。从中国共产党执政以来，党的领导人都非常关注腐败问题。尤其是改革开放以来，中国经济和社会的发展取得巨大成就，伴随这些成就，腐败的机会和金额趋于严重，党的领导人更加关注党的自身建设，强调腐败对执政党的影响。所以，党的十八大上胡锦涛总书记明确指出，腐败不治将会亡党亡国。新任总书记习近平同志谈到目前党面临的诸多挑战时也明确指出，党内的贪污腐败必须花大力气解决。所以，中国共产党根据理性的需求，“将反腐败与自身执政的合法性和有效性紧密地联系在一起。”[6]但是从目前的反腐制度建设来看，反腐仍然是以政党为中心展开。反腐的好坏直接关系公众对政党的看法，所以作为权力中心的中国共产党必须对反腐提出更多的方式和途径。
中国制度变迁主体是强制性的制度变迁，但任然有诱导性的制度变迁，是自下而上的一种制度变迁，即非权力中心对制度安排的能力和意愿决定制度变迁。随着现代化的发展，我国政治现代化也在不断进步，公众对公共事务治理的参与意愿逐步增强。从这几年“两会”的关注热点来看，腐败问题成为关注度非常高的焦点。中国目前反腐制度中逐渐出现“内卷化”趋势，逐渐脱离群众模式。从公众的角度分析，内卷化的反腐模式，使得公众的收益减小，公众势必根据理性要求，逐步增加收益。公权力的运用直接关系公众的利益，权力运用得当会给公众带来优秀的社会利益，反之，则带来巨大的损失。对于反腐来言，更是对公权力运用的监督，公众根据理性要求，积极投身于反腐建设中。但是，传统的群众运动反腐模式具有一定程度的非理性因素[9]，给国家建设带来巨大损失，成本非常巨大，所以需要新型的群众参与模式。网络技术的发展和参与反腐的低成本，为新的群众参与治理腐败提供新的模式。
第一，网络反腐制度化的制度基础。完善《政府信息公开条例》《公务员法》等相关法律，为网络反腐制度化提供支持。
首先，完善《政府信息公开条例》。保证公民的知情权，才能有效的对任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为进行监督。尽管我国制定了《政府信息公开条例》，但“从结果看，《条例》规定的制度并不能有效解决一些地方和部门政府信息公开不主动、不及时，面对公众关切不回应、不发声等问题，影响政府公信力和权威。”还“一直存在定位不够明确、规定过于原则、缺乏可操作性等方面的问题”[10]。比如《条例》规定，除涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私外，其余信息都应公开，这是保障公民知情权的具体体现。但《条例》第 8 条同时规定：“行政机关公开政府信息，不得危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定。”如何确定隐私和公开之间的关系，如何确定稳定和公开之间的关系就缺乏法律支持。而2013年发布的《关于进一步加强政府信息公开回应社会关切 提升政府公信力的意见》、2014 年发布的《关于建立健全信息发布和政策解读机制的意见》、发布的《关于加强政府网站信息内容建设的意见》、2015年印發的《法治政府建设实施纲要（2015—2020 年）》、2016 年印发《关于全面推进政务公开工作的意见》等一系列文件，试图推进政府信息公开的制度化，但是仍然缺乏立法的支持。所以，必须完善《国家保密法》《档案法》《统计法》等相关法律，为公民的监督权提供法律支持。
其次，完善《公务员法》或制定有关公务员财产公开的法律法规。我国《公务员法》对公务员财产申报没有明确规定。但是从全世界范围来看，英国、美国、法国甚至相关都出台了公务员财产申报等相关法律法规。目前我国应该加强这方面的立法支持。只有明确公务员的财产来源和具体金额，才能有效监督是否存在腐败，才不至于使网络反腐出现“无序化”，有效保证网络反腐制度化。
最后，出台腐败查处信息的反馈与披露规定[11]。中国网络反腐的信息公开相当缺乏，目前没有任何一部专门的全国性法律。从国家层面规定网络反腐信息公开的主体、网络举报的程序、网络反腐的进度以及最后处理的结果等基本内容。
第二，网络反腐制度化的物质基础。人员的专业化及网络技术的创新。国家组建专业管理人员，有效对网络反腐的信息进行归类。全面提高和加强网络反腐的建设，是网络反腐制度化的重要环节。根据信息网络发展的切实需求，调整和配置相适应的机构和岗位，选调具有思想可靠、责任心强、技术扎实的管理人员，构成具有懂法规、懂技术、会管理的反腐信息网络管理队伍，建立科学的、全面的、整体的管理体系，打造一支精干的网络反腐管理队伍，确保网络反腐制度化。这支队伍必须改变传统的“我讲你听”的方式，认真倾听网络反腐的信息。针对这些信息的处理，不是采用传统的“堵”“封”“删”等方式进行，而是进行有效的归类整理，深入挖掘信息的可信度，提交有关部门处理。