中国特色的人权框架与权利保障体系
【摘要】 《国家人权行动计划（2009—2010年）》比较充分地保持了人权制度和人权实践上的中国成分和中国方式，完整表述了中国特色的人权框架，并在相当程度上与世界人权体系和国际人权公约的精神相吻合，表达了在人权问题上的开放和合作姿态。它具有可靠的政治与宪政权威和政策与法治保障，在日渐倾向于突出人权与法治内在关系的时代背景下，尤其需要强调公共政策之于人权的现实意义；它将人权教育纳入议题，但在日益重视培育人权意识和建设权利文化的同时，尤其不可漠视权利与义务的对应性、人权与责任的逻辑关系。
【关键词】人权框架；中国特色；人权国际化；权利保障体系；人权教育。
【正文】。
中华人民共和国国务院新闻办公室二○○九年四月十三日发布《国家人权行动计划（2009—2010年）》，全文约22000字。国家人权行动计划在结构上包括六个部分：一、导言；二、经济、社会和文化权利保障；三、公民权利与政治权利保障；四、少数民族、妇女、儿童、老年人和残疾人的权利保障；五、人权教育；六、国际人权义务的履行及国际人权领域交流与合作。这是继1991年发表《中国的人权状况》白皮书以后，中国政府关于主流人权观、人权框架、权利保障体系最系统的表述，不仅明确表达了中国“全面人权”的主流价值观，还完整地描述了中国特色的人权框架与权利保障指标体系。阅读《国家人权行动计划（2009—2010年）》，有助于辩证地认识人权的中国特色和人权国际化趋势，有助于从整体和实践意义上把握我国的人权保障体系，理解政府与人权、人权与法治的逻辑关系，以及人权教育的重要意义。
《国家人权行动计划（2009—2010年）》是根据1993年维也纳世界人权大会通过的《维也纳宣言和行动纲领》的原则要求制定的，它依据“国家尊重和保障人权”的宪法原则和宪法关于“公民基本权利和义务”的规定，以及《世界人权宣言》和相关国际人权公约的有关精神和内容，既立足于国家情势，又不忽视国际社会通行和可接受的要求，恰如其分地表达了中国的人权立场和观点，比较完整地表述了人权框架体系和人权的政策与法律保障，不失分寸地展示了中国对人权国际化的姿态。毫无疑问，国家人权行动计划比较充分地体现了中国人权话语特征，显现了人权制度上的中国特色，并在相当程度上与世界人权体系相吻合，与国际人权公约的精神保持着协调和相当程度的一致。
《国家人权行动计划（2009—2010年）》确立了具有中国特色的比较系统的人权框架体系。国家人权行动计划最具有实质性内容的三个部分列举了不同权利的保障，比较全面地列举了权利（益）的种类，描述了比较完整的人权基本框架，表述了比较完备的权利体系。从宏观上看，中国的人权框架体系包括三个有机组成部分，一是经济、社会和文化权利，二是公民权利与政治权利，三是少数民族、妇女、儿童、老年人和残疾人等社会特殊群体的权利。人权框架体系中的每一类权利都构成一个开放性的体系，比如，经济、社会和文化权利包括了工作权利、基本生活水准权利、获得社会保障权利、健康权利、受教育权利、文化权利、环境权利等；再比如，公民权利与政治权利包括了人身权利、被羁押者的权利、获得公正审判的权利、宗教信仰自由，以及知情权、参与权、表达权、监督权等政治权利；又比如，少数民族、妇女、儿童、老年人和残疾人的权利包括了少数民族权利、妇女权利、儿童权利、老年人权利、残疾人权利等不同的特殊社会群体及其成员的权利。中国人权框架体系的特色主要体现在如下几个方面：
在中国的主流人权观中，经济、社会和文化权利被优先考虑，这与西方的人权观念存在差异。国家人权行动计划将经济、社会和文化权利摆在人权框架体系的首位，表达了自1991年以来中国政府在人权问题上的一贯立场，即优先考虑与人的生存和发展关联的各种经济、社会和文化权利，将公民就业、子女教育、医疗保险、社会保障等方面的权利明确置于言论自由、集会自由和获得审判公正等权利之前。这种不同于西方社会的权利序列安排主要不是意识形态性的，不能表明中国与西方国家在人权观念上有对立性的差别，当然也不意味着在中国的人权制度中经济、社会和文化权利重于或高于公民权利和政治权利。坚持各类人权相互依赖与不可分割的原则，平衡推进经济、社会和文化权利与公民权利和政治权利的协调发展，推动个人人权和集体人权的均衡并进，是国家人权行动计划规划的人权发展路径。当然，人权行动计划用很大的篇幅概括经济、社会和文化权利保障，[1]并将其摆在权利保障序列的首位，这种中国式的安排不是没有意义的。就如同民主、法治等具有世界共性的事物，在中国有不同于西方国家的表现形式和发展进程一样，中国的人权体系和人权道路也会不同于西方社会。既尊重人权普遍性原则，又从基本国情出发，切实把保障人民的生存权、发展权放在保障人权的首要位置，在推动经济社会又好又快发展的基础上，依法保证全体社会成员平等参与、平等发展的权利，是中国人权事业发展的必由之路。
国家人权行动计划在“公民权利与政治权利”部分比较系统地表述了公民的政治权利，确立了相对完整的以知情权、参与权、表达权、监督权为内涵的政治权利体系。知情权、参与权、表达权、监督权不是通常的法律术语，而是一种政治表述。近几年来，保障人权、政治权利等术语已经逐步进入政治话语空间。中共十六大报告指出：健全民主制度，丰富民主形式，扩大公民有序的政治参与，保证人民依法实行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，享有广泛的权利和自由，尊重和保障人权。中共十六届四中全会通过《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》指出：保证基层群众依法行使选举权、知情权、参与权、监督权等民主权利。中共十六届六中全会通过《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》指出：推进决策科学化，民主化，深化政务公开，依法保障公民的知情权、参与权、表达权、监督权。中共十七大政治报告指出：人民当家作主是社会主义民主政治的本质和核心。要健全民主制度，丰富民主形式，拓宽民主渠道，依法实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权。以知情权、参与权、表达权、监督权表述人民的民主权利，实际上已经构成了以宪法规定的公民政治权利为基础的中国特色的公民政治权利体系，其内涵反映了曲折复杂的民主政治建设过程中公民政治权利的发展。国家人权行动计划确立的公民政治权利框架体系包容性很强，为公民政治权利的渐进性增长预留了足够的空间。
三是明确了社会特殊群体权利类型的地位。
国家人权行动计划单列少数民族权利保障、妇女权利保障、儿童权利保障、老人权利保障、残疾人权利保障，将上述权利归为社会特殊群体权利予以专门规定和保护，在一定意义上更加接近于人权的本质，反映了中国主流人权观的一个基本倾向，体现了中国政府在人权领域中强烈的现实感和对社会正义的正确理解。国家人权行动计划在“经济、社会和文化权利保障”部分表述的农民权益的保障、四川汶川特大地震灾后重建中的人权保障，似可表述为农民权利（益）、灾民权利（益）并列于少数民族、妇女、儿童、老年人和残疾人权利之后，纳入社会特殊群体权利体系予以规定和保障。这样的结构安排可能更合乎整个中国人权框架体系的逻辑。
国家人权行动计划不是一份抽象的人权宣言，它除了在公共权力与公民权利和政治权利之间设置界限并确立制度保障外，还针对另外两类权利明确了具体的权利标准以及相应的保障措施。务实人权是中国权利保障和人权发展的基本特征，它在国家人权行动计划中主要表现为“数字人权”和权利保障的切实措施。在经济、社会和文化权利保障与社会特殊群体权利保障两部分，一系列数字、比例构成具体的权利标尺，[2]并有切实可行的时间表要求和财政等措施予以保障，使权利成为看得见摸得着、可望、可求并可及、可持续发展的东西。不仅上述两类权利，就是公民权利和政治权利，国家人权行动计划也规定了相应的法律、政策和具体制度保障。为促进公民权利和政治权利的现实性，国家人权行动计划设定若干务实性的保障制度和措施。比如，为保障信访权，开通绿色邮政、专线电话、网上信访、信访代理等多种渠道；建设全国信访信息系统，设立国家投诉受理办公室，建立健全人民建议征集制度；坚持党政领导定期接待群众来访制度、人大代表和政协委员联系信访群众制度；等等。再比如，为保障被羁押者的权利，完善监所执法责任制、执法公示制、执法工作评议考核和执法过错责任追究制，建立监所执法执纪监督制度和权力制约机制；建立并推广提讯前后对被羁押者进行体检的制度；进一步完善被羁押者的处遇制度；落实被羁押者约见驻监所检察官制度；等等。这些制度和措施保障，充分反映了政府在人权领域的务实态度和各类权利保障的现实性。
在人权国际化方面，整个国际社会都在发生思维意义上的变化。在人权问题上，国际社会历来存有分歧，但也在不断取得共识。《世界人权宪章》通过18年之后，两个国际人权公约姗姗迟来，世界各国对两个人权公约的签署和批准经过了更为漫长的过程。这实际上就是国际社会在人权问题上既分歧又共识的结果。自两个国际人权公约以来，尤其是冷战结束后，人权成为国际社会一个更加喋喋不休的话题。美国、欧盟和世界银行、国际货币基金组织等常常将经济援助、世行贷款等与人权评价捆绑在一起，以至于引起西方国家与发展中国家之间在人权与主权关系上的对抗性观点。发展中国家更加强调主权的意义，反对美国、欧盟和国际组织以人权为理由压制国家主权，尤其反对将人权问题作为国际交往的附带条件。在人权国际化方面的观点和立场上，中国就处在发展中国家行列。随着发展中国家强硬的人权立场的缓解，国际社会的人权思维正在发生变化，人权观点也在相当程度上趋于接近。《国家人权行动计划（2009—2010年）》在一定程度上比较客观地反映了这种变化。毫无疑问，这种变化的程度取决于两个关结点，一是国家主权，这是促进人权国际化特别是人权对话与合作的前提，逐步淡化国际社会中人权领域的斗争思维和对抗姿态；二是国家情势，强调人权的意义应当建立在由历史、文化和社会因素组构的国家情势基础上，突出人权的国家特色。
1993年，维也纳世界人权大会通过《维也纳宣言和行动纲领》，建议各会员国考虑制定国家人权行动计划，以明确各国为促进和保护人权应采取的措施。能否制定国家人权行动计划，被视为衡量一个国家的政府对保障人权重视程度的重要指标。2002年8月，联合国人权高专出版指南进一步明确了行动计划制定、执行、监督和评估程序。截至目前，包括中国在内，世界上已有26个国家根据《维也纳宣言和行动纲领》的要求和联合国人权高专出版的指南制定了人权行动计划，但其中不包括美国、法国等西方国家。中国制定人权行动计划的基本依据，是中国宪法规定的“国家尊重和保障人权”的原则和宪法关于“公民基本权利和义务”的规定，以及与之相一致的《世界人权宣言》和国际人权公约的基本精神。该行动计划的宗旨就是依据中国宪法的原则和规定与国际人权公约的基本精神，从立法、执法、司法各个环节完善尊重和保障人权的体制机制和目标措施，依法推进中国人权事业的发展。国家人权行动计划一方面体现了中国特色，另一方面反映了人权国际化趋势。根据国家人权行动计划的表述，人权国际化的基本内涵主要表现在如下两个方面：
一是中国政府重视国际人权文书对促进和保护人权的作用。比如，适时启动签署和批准程序，参加国际人权公约。迄今，中国已参加了26项国际人权公约，成为《经济、社会及文化权利国际公约》、《儿童权利公约》、《禁止酷刑和其他残忍、不人道或有辱人格的待遇或处罚公约》、《消除一切形式种族歧视国际公约》、《消除对妇女一切形式歧视公约》等重要国际人权条约的缔约国，签署了《公民权利和政治权利国际公约》和《〈儿童权利公约〉关于儿童卷入武装冲突的任择议定书》，并在认真研究后两项国际人权文书的批准事宜。[3]再比如，中国政府在人权政策和人权立法中对人权的官方表述在一定的范围、程度和内容上与相关国际人权文书保持着一致。国家人权行动计划对一些具体权利的表述基本上与相关公约的内容吻合，比如人身权、工作权等权利表述，基本上符合相关公约的权利目录甚至体现了公约的具体内容。而新闻评论权、被羁押者的权利、环境权等纳入国家人权行动计划，也在一定程度上体现了人权的国际标准。又比如，也是更为重要的，中国政府历来重视对已参加的国际人权条约规定义务的履行，及时向相关条约机构提交履约报告，与条约机构开展建设性对话，并充分考虑条约机构提出的建议与意见，结合中国国情对合理可行的建议加以采纳和落实。[4]这意味着人权的国际标准在一定程度上已经和正在转化为国内标准，既表现了中国人权观念和制度的国际水平，也充分表达了中国政府在人权国际化方面的态度。
二是参与国际人权领域的交流与合作。中国致力于在平等和相互尊重的基础上，开展国际人权交流与合作，推动国际人权事业健康发展。比如，深入参与联合国人权理事会工作，推动理事会以公正、客观和非选择方式处理人权问题；认真参加人权理事会对中国的首次普遍定期审议，与各方开展建设性对话，落实合理建议；继续与联合国人权特别机制合作，答复特别机制的来函，根据接待能力并兼顾各类人权平衡的原则，考虑邀请一位特别报告员访华；继续与联合国人权高专办公室开展人权技术合作；继续加强与联合国粮农组织、教科文组织、世界卫生组织、国际劳工组织等专门机构和其他相关国际组织的交流与合作；继续在平等和相互尊重的基础上与有关国家开展双边人权对话与交流；继续参与亚太地区、次区域框架下的人权活动；等等。国际人权领域的交流与合作构成中国人权事业的重要组成部分，对促进国内权利保障和人权国际化具有重要意义。
《国家人权行动计划（2009—2010年）》是一个涉及政治、经济、社会和文化各领域并以人权保障为主题的国家专门规划，是一项落实宪法尊重和保障人权基本原则并关涉立法、行政和司法等领域的公权标准和行动指南，是一份实现权利保障和推进中国人权事业发展的政策大纲。这份纲领性文件建立在几十年特别是近二十年来逐步形成的政治与政策、宪法与法律基础上。从一定意义上说，国家人权行动计划不仅建立了完整的人权框架，同时在政治和法治基础上确立了比较系统的权利保障体系。
1991年11月，国务院新闻办公室发表《中国的人权状况》白皮书，将实现充分的人权作为中国社会主义所要求的崇高目标。从上世纪90年代开始，人权逐渐成为热门话语，人们熟悉它不再局限于外交领域和中国与西方的意识形态对抗中，而是在国内政治生活和社会生活的更为广泛和更为现实的领域。1997年9月，在中共第十五次全国代表大会上，人权概念与“依法治国，建设社会主义法治国家”一同进入政治报告；2002年11月，中共第十六次代表大会将“尊重和保障人权”确立为共产党执政和领导民主法制事业的重要目标；十六届三中全会进而强调科学发展观的本质和核心就是以人为本，而以人为本“就是要尊重和保障人权，包括公民的政治、经济、文化权利”；十六届四中全会将“尊重和保障人权，保证人民依法享有广泛的权利和自由”作为科学、民主、依法执政的重要内容；十六届六中全会进一步将“尊重和保障人权”提高到构建和谐社会制度建设的高度，将完善人民民主权利保障制度、加强人权司法保护，以及尊重和保障人权、依法保证公民权利和自由等，作为和谐社会建设的根本内容；2006年3月，第十届全国人民代表大会审议批准《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》，明确提出“尊重和保障人权，促进人权事业的全面发展”。“尊重和保障人权”成为国家建设和社会发展的战略指导和核心内涵；2007年中共十七大将“尊重和保障人权”写入党章，着重强调“尊重和保障人权，依法保证全体社会成员平等参与、平等发展的权利”。尊重和保障人权成为中国执政党治国理政的基本原则。这一系列与人权相关的重大事件，一方面标志着尊重和保障人权已经成为执政党和政府治国理政的基本原则，成为国家建设和社会发展的重要主题，另一方面说明国家人权行动计划具有坚实的政治基础，我国的权利保障和人权事业拥有可靠的政治权威。
人权的政治基础和权威最直接地体现为人权的政策保障。如前所述，国家人权行动计划是一个以人权保障为主题的国家专门规划，它与国家经济和社会中长期发展规划密切关联，是体现在一系列国家建设和社会发展规划中的关系权利保障内容的集中表述，与人权事业相关的各类国家规划、行动纲要和计划构成了国家人权行动计划的政策基础。正是在这样的意义上，国家人权行动计划被视为推进中国人权事业发展的具有“纲举目张”效果的政策文件。国家人权行动计划与《劳动和社会保障事业发展“十一五”规划纲要（2006—2010年）》、《中国老龄事业发展“十一五”规划》、《中国残疾人事业“十一五”发展纲要（2006—2010年）》、《中国农村扶贫开发纲要（2001— 2010年）》、《全国生态环境保护纲要》、《中国妇女发展纲要（2001—2010年）》、《国家环境与健康行动计划（2007—2015）》、《中国反对拐卖妇女儿童行动计划（2008—2012年）》，以及“雨露计划”、“霞光计划”、“211工程”、“985工程”，[5]还有正在酝酿中的《国家中长期教育改革和发展规划纲要》，等等，保持着协调一致和相辅相成关系。上述规划、纲要和计划为国家人权行动计划的实施奠定了坚实的政策基础，国家人权行动计划作出的实现权利保障和推进人权事业发展的承诺有着广泛和现实的政策保障。换言之，国家人权行动计划的最终效果依赖于相关规划、纲要和计划地执行与落实。
《国家人权行动计划（2009—2010年）》分列的经济、社会和文化权利与公民权利和政治权利，是性质、特征和保障方式存在差别的两类权利。四十多年前联合国大会制定了两个人权公约，分别规定公民权利和政治权利与经济、社会和文化权利两类权利，构成了各会员国能够接受的世界人权体系，就是受了将人权区别为两个范畴的观点的影响。[6]从权利性质、特征及世界各国的人权实践来看，两类人权的不同主要在于：当生命、人身自由、财产安全、思想及言论自由等权力受到侵害时，可以直接诉诸法院获致司法救济；而工作权、免受饥饿权、受教育权、获得社会保障权等权利的实现，却广泛地依赖于政府组织和推动的经济、社会和文化的全面进步和发展。公民权利和政治权利通常被认为是绝对的和直接的，是免费享用的“便宜”权利，这些权利的主要内容是设定国家有不得干涉个人的完善和自由的义务，因其具有“可诉性”或者说“可司法性”，有关这类权利的规范可以很容易地为法院和类似的司法机关所适用；而经济、社会和文化权利则被认为具有过程性，在欧洲被视为“规划的权利”，是需要支付公共成本的“昂贵”权利，需要逐步实现。这些权利被理解为国家有责任向个人提供福利。受教育权、劳动（工作）权、社会保障权、健康权、安全权、环境权等权利与公民权利和政治权利不同，它们具有明显的社会属性，是关于国家政治与政府目标和社会与民众期望的重要声明，它们的现实性有赖于进一步的立法活动、充裕的政府预算和得力的政策措施。良好的公共政策应当致力于改善和发展人类生存环境，实现对自然灾害的公共抗争，创造更多的就业机会，改善工作环境和劳动条件，推行社会再分配和最低生活保障政策，消灭饥饿、疾病和贫困，给予妇女、儿童、老人和其它弱势群体特别的关怀和公共救济，实行义务教育和发展人的智能，以及促进社会可持续发展，等等。
正是在这样的意义上，针对国家人权行动计划列举的经济、社会和文化权利与少数民族、妇女、老人、儿童、残疾人等社会特殊群体权利的保障而言，少数民族政策、三农政策、教育政策、医疗卫生政策、社会福利政策、妇女政策、环境政策等公共政策，具有不可替代的作用。不仅如此，公共政策对于公民权利和政治权利同样具有重要意义。比如，宽严相济的刑事政策是我国在构建和谐社会的背景下确立的当前及今后相当长的一个时期应当坚持的基本刑事政策，是公共政策的特殊领域。十一届全国人大常委会第七次会议于2009年2月28日通过了《中华人民共和国刑法修正案（七）》，一些内容的修正，像偷税补缴税款后可不追究刑事责任等，较好地体现了宽严相济的刑事政策。刑法的刑事政策化，是本世纪刑法发展的主要趋势之一。宽严相济的刑事政策、刑事和解政策等，实际上是刑事政策化的重要表现，对促进社会和谐与保障人权具有重要意义。
1982年宪法在结构上将“公民基本权利与义务”调整到“国家机构”之前，被认为具有重要的象征意义；自1980年代以来，人权概念从主流意识形态的反面、边缘，逐步成为制度转型遵循的一条主线，权利保障成为国家立法、政府执法和政法工作的一条原则；2004年，“国家尊重和保障人权”被载入宪法修正案，首次将“人权”由一个政治概念提升为宪法概念，将尊重和保障人权确立为国家根本法的一项基本原则。不仅如此，2004年的宪法修正案还确立了私人财产权的宪法保护制度，为人权立法确立了方向。宪法的修改、宪政制度的进步，尤其是公民宪法权利体系的完善，一方面标志着中国宪政制度的良性发展，基本体现了宪政与人权的内在逻辑关系，另一方面说明国家人权行动计划具有坚实的宪法基础，我国的权利保障和人权事业拥有可靠的宪政权威。
人权的宪政基础和权威将直接体现为人权的法治保障。自上世纪90年代以来，保障人权逐渐成为中国民主法制建设的主题之一。通过法治促进和保障人权，依法实现权利保障，已经成为立法、行政和司法机关共同遵循的行动准则。2008年2月发表的《中国的法治建设》白皮书全面列述了人权与法治的关系，在重要位次上设立人权法治标题，概括和列举了中国尊重和保障人权的法律制度，坚持实践通过法治促进和保障各类人权的现实逻辑，包括生命权的法律保障，人身自由、人格尊严的法律保障，平等权的法律保障，政治民主权利的法律保障，宗教信仰自由的法律保障，劳动者权益的法律保障，经济、社会、文化和其他权利的法律保障，等等。自改革开放以来，全国人大及其常委会制定了440多件法律、法律解释和决定，国务院制定了960多件行政法规，地方人大及其常委会制定了8000多件地方性法规，民族自治地方制定了480多件自治条例和单行条例。这些法律、法规与权利保障直接相关。尤其需要指出的，上世纪最后的十年，行政诉讼法、国家赔偿法、行政处罚法的颁行，以及刑事诉讼法与刑法的修改，都与公民权利的保障和救济密切关联。修改刑事诉讼法废除收容审查制度与严禁刑讯逼供、死刑复核权上收最高人民法院等近几年来的刑事司法改革，更加体现了人权对法治的影响和法治对人权的关怀。