修改宪法的理论思考
【内容提要】修改宪法是国家立宪活动的一个方面，是社会发展和社会变革的客观要求，体现了宪法的稳定性和适应性相统一的原则。本文从理论与实践角度就修改宪法的原理、修改原因等方面进行了有益的探讨，提出了完善我国宪法修改的建议。
【 正 文 】宪法是国家的根本大法，是国家和社会的最高行为准则及制定其他法律的依据，宪法存在和发展的客观基础是宪法与社会发展要求的协调，为了保持这种协调，使宪法及时反映社会发展和社会变革的要求，在必要的时候要对宪法进行一定修改。适时地修改宪法会进一步增强宪法的活力，维护宪法的稳定和实现宪法的价值。这是现代法治的基本特征，是依法治国的客观要求。一、修改宪法的一般原理无论是资本主义国家还是社会主义国家，宪法的制定都是与国家政权的建立同步进行的，宪法的根本法特征体现了它的权威性。维护宪法的权威性，必须保持宪法的稳定性。对任何一国而言，频繁修改宪法，不利于宪法观念的普及，会淡化人们关注宪法的兴趣，失去对宪法应有的信任和尊重，进而影响宪法权威性的真正树立。但保持宪法的稳定，并不是说宪法不能有所变动。宪法的权威不是一个数量问题，而是一个质量问题，历史上和当今一些国家的经验证明，影响宪法权威的关键因素不是修改宪法的次数，而是宪法能否适应社会发展和社会变革的要求。在社会发生大变革时，如果只片面强调宪法的稳定性，不随之进行宪法的修改，则无法使宪法与社会发展相适应，就会阻碍社会的进步，最终因与现实脱节而丧失权威。因此，以修改的方法增加新内容，删除过时的内容，使宪法更科学、更完善，实现宪法的稳定性与适应性的统一，是众多国家维护宪法权威的首要选择。从理论上讲，修改宪法和制定宪法是一个国家立宪活动的两个方面，制定宪法是一次性完成的，尔后所进行的立宪活动，则是通过若干次修改宪法活动来进行的。现代各国在国家政权建立后，在国家生活、社会生活之中特别是立法活动之中都非常重视宪法的修改工作。修改宪法是由立法机关与制宪机关来完成的，其遵循特别的立法程序，一般要经过宪法修正案的提出、宪法修正案的决议、宪法修正案的公布几个步骤，具有明显的立法特点。修改宪法权利的行使主要通过公民投票、公民复决或者通过民选的代表来行使。通过民选的代表行使修改宪法权有两种情形，一是由民选产生的代表组成专门的修宪（制宪）议会来从事修宪工作，不能行使作为立法机关的议会的权力；二是由民选代表组成的立法机关或权力机关，来行使修改宪法的权力，并把其作为立法权的一个部分，我国宪法的修改就属于此种情况。我国宪法确认了修宪权由作为最高国家权力机关的全国人民代表大会享有，规定全国人大对宪法进行修改以全国人大常委会认为必要或有全国人大五分之一以上的代表提议修改为前提条件。修改宪法是通过一定的方式进行的，修宪方式是修宪技术的重要方面，关系到修宪操作的科学性、准确性和修宪质量，最终影响着宪法的稳定性和权威性。修改宪法的方式主要有两种：一是全面修改式，即把宪法的全部条文重新研究，在此基础上起草原宪法的修改草案，产生新的宪法。我国1975年宪法和1982年宪法采取的就是这种修宪方式。二是局部修改式，即不牵动宪法全文，只对其中某一或某些条文进行修改。局部修改式又可以划分为四种不同的方式：(1)条文废止式，即废止某一宪法条文。(2)条文变更式，即对宪法某一条款中的某些内容加以变更，而原条款在宪法中的位置不加任何的改变。(3)条文取代式，即删除原有条文，用新的宪法条文取代被删除的原有条文。这种方式有利于人们对宪法新内容的学习、了解和记忆，但不利于人们对宪法修宪全过程的了解，使人们难以真正掌握宪法的基本精神和实质。我国1979年和198O年两次对1978年宪法的修改都采用了这种方式。(4)宪法修正案添附式，即将所修正的内容附在宪法的全部条文之后，这种方式也叫美国修宪方式，该方式克服了条文取代方式的缺陷，但会使人们在学习、记忆、引用宪法新内容时出现差错，我国1988年和1993年对1982年宪法的两次修改就采用了这种方式。1999年的宪法修正案则在采用 这一方式的同时，又借鉴了条文取代式的优点，即声明了在以后出版的宪法文本中把修正的条文改正过来。修改宪法的目的，是为了给人们提供根本的活动准则，在宪法实践中取得具体的社会效果，更好地保证宪法的实施。如果宪法修改后，不能在社会生活中进一步提高宪法权威，违宪现象得不到有效纠正，依法治国的修宪宗旨就有可能只停留在法律和制度层面上，使人们不能充分体会到修宪所带来的法治意义，会降低对宪法的信任度，有损于宪法的权威。因此，保持宪法的稳定性和权威性，首先要扭转不尊重宪法、不遵守宪法的现象，加强人们对违宪行为性质和危害性的深刻认识。二、修改宪法的主要原因根据各国的立宪实践，引起宪法修改的原因主要有以下几个方面：（一）宪法自身的不完善和缺陷。宪法作为国家的根本法，具有最高的法律效力。因此，依法治国的实质是依宪治国。随着法治社会的深入发展，要求宪法具有严密的规范性，要求比较完善和健全的宪法规范。修改宪法的一个重要原因就是在原有的基础上加强宪法的规范性，克服宪法的缺陷，使宪法更进一步地趋于完善。宪法的不完善和缺陷主要表现在两个方面：一是宪法条款内容的矛盾性妨碍了宪法的具体适用。例如，我国现行宪法第105条第2款规定：“地方各级人民政府实行省长、市长、县长、区长、乡长、镇长负责制”，但第110条则规定地方各级人民政府对本级人民代表大会和本级人民代表大会常务委员会及上一级国家行政机关负责并报告工作。这在责任体制和领导体制上是混乱的，需要今后加以修改和完善的。二是宪法条款文字表述上的科学性、包容性不够。例如1999年3月15日通过的《中华人民共和国宪法修正案》将宪法序言第七自然段中的“我国正处于社会主义初级阶段”修改为“我国将长期处于社会主义初级阶段”，就是从文字表述上完善宪法规范的具体体现。（二）普通法律的规定与宪法规定不相一致或没有宪法依据。宪法是普通法律的立法依据和立法基础，没有宪法依据和宪法授权，则不能制定法律，普通法律的规定与宪法的原则和条文相抵触的，抵触部分无效。但普通法律和宪法相比更具有易变性和符合社会发展要求的特点，在这种情况下应通过修改宪法而使普通法律符合宪法的规定。基于这种原因修改宪法主要有两种情况：一是普通法律与宪法的规定相抵触，如我国新刑法取消了反革命罪，规定了危害国家安全罪，这就同宪法规定的反革命活动在概念特征上发生了抵触。1999年的宪法修正案将宪法第28条中的“反革命的活动”修改为“危害国家安全的犯罪活动”就属于这种修宪情况。二是普通法律的规定没有宪法依据。如《中华人民共和国国防法》第13条第5项规定的中央军事委员会的军事立法权就无法在宪法中找到依据。这除了普通法律的立法技巧等因素外，也应该引起宪法的修改。（三）社会条件和社会实际的发展变化，是宪法修改的最基本和最主要的原因。在这一原因中往往涉及到执政党的政策和宪法的关系，并加速了宪法的修改步伐。执政党的政策是该政党在一定历史时期根据当时的社会实践制定的指导自身活动的原则和方针，政策具有全面性，涉及到社会生活的政治、经济、文化等各个领域，随着社会实践的变化要求执政党及时调整自己的政策以在实践中发挥作用。与宪法相比，政策的影响力和约束力是有限制的，但却具有灵活性和易变性，能够探索出符合社会实践的一些根本政策，及时地把这些政策以修改宪法的方法吸纳到宪法之中，既体现了宪法的稳定性和适应性的统一，又有利于加强宪法的权威性。当政策上升为宪法的内容后，宪法就具有了政治性的特点。这一特点使宪法不仅在法律范畴内发挥积极的作用，而且在政策领域也发挥着积极的作用。因此，一旦执政党的政策随社会实践的发展发生了变化，就要求宪法在一定范围内的相应调整，修改宪法就成为一项任务。在我国，党的政策和宪法的关系是极为密切的。1982年宪法实施以来，我国正处于社会转型时期，经济制度也处于变化之中，完成了从计划经济向市场经济的过渡。党根据每一时期的特点制定和调整了政策，这些政策成为立法的主要依据和指导思想，党中央三次提出了修改宪法的建议并获得了人民代表大会的审议和通过。有人认为宪法仅规定全国人大有修宪的权力，修改宪法应以全国人大常务委员会认为有必要或有五分之一以上全国人大代表提议为前提，宪法没有规定和确认党中虫可以向全国人大或全国人大常委会提出修改宪法的建议，在依法治国的今天是不利于加强和树立人大权威的。笔者认为这一程序上的做法客观上反映了党在国家政策、经济生活中的领导核心地位，对宪法的内容能够准确及时地反映我国的政治、经济关系的现实方面发挥了积极的作用。但是，我国宪法没有完全摆脱苏联宪法模式的影响，比较具体地规定了经济制度和经济政策，缺乏弹性和包容性，没有为党的政策指导经济发展留下充分的余地。每五年召开的党代表大会根据改革实际规定的经济政策都突破了宪法的规定，使宪法 对经济制度的规定不断落后于经济改革的现状，出现了经济政策违宪的情况。为了暂时地改变这种状况，每次党代会之后，党中央都会提出修改宪法的具体建议，宪法都要跟着发生亦步亦趋的改变。这样，宪法规范的稳定性与经济制度、经济政策的灵活性及变化之间就存在着不可协调的矛盾。西方国家之所以能长期保持宪法稳定，就因为其宪法不对经济制度和经济政策作出规定。或只作出简单的规定，至于经济政策，则由执政党和政府根据经济发展的需要灵活掌握，使政策的多变性和宪法的稳定性处于有序的状态之中，从维护宪法稳定性的角度看，这一经验值得我们借鉴。