中外图书馆法律法规比较研究
【摘要】。
针对我国图书馆立法过程中的问题，借鉴外国图书馆立法的成功经验，概括总结出有益的启示，提出一些应该重视的方面，包括：我国图书馆法应该先立法然后再不断修订完善；颁布法律的同时应公布实施细则；立法应具有前瞻性和指导性；应该有图书馆学家参与立法；创立图书馆法律体系必须得到政府的重视、支持和积极参与；社会相关机构应积极参与图书馆立法；应该用立法保障图书馆的经费来源；图书馆法应该是一个完善的法律法规体系；图书馆法应凸显可操作性，避免流于形式。
【关键词】。
从世界范围来看，目前见诸资料的较早的图书馆法当属美国1845年颁布的纽约州图书馆法，这是世界上第一部图书馆法。至今世界上已有80多个国家先后颁布了250多部图书馆法。比较法从来都是法学研究中的重要方法，对于中外图书馆法律法规进行比较研究，必然会从中得到有益的启示。从我国目前正在制定的《公共图书馆法（送审稿）》来看，对外国图书馆法的借鉴还是很有限的。研究外国图书馆法的历史与现状，对于我国的图书馆立法工作具有重大的借鉴意义，对于我国图书馆学理论研究以及图书馆事业的发展也具有十分重要的现实意义。由于我国还没有一部全国性的图书馆法，主要依靠图书馆法规进行调节，《公共图书馆法》还处于立法的过程中，因此与外国图书馆法的比较应该涵盖图书馆法规的比较 [1]6，[2]8。
1848年，美国马萨诸塞州和波士顿通过了地方性公共图书馆法案；1849年新罕布什尔州颁布公共图书馆法。该法授予州内各市镇征图书馆税（直接税） 来建立与维持公共图书馆，并制订了公共图书馆行政制度 [3]72。
1877年制定图书馆法的州达到20个，现在已遍布全美各州。以加州、犹他州和新泽西州最具代表性，内容全面且经常更新。迄今美国已形成包括联邦法、州法，专门法、相关法在内的完备的图书馆法律体系。美国是世界上图书馆法制建设最完善的国家之一。美国图书馆事业的高度发展离不开其完善的法律支持 [3]71，[4]104。
中国涵盖藏书楼的广义的图书馆虽然已经存在了几千年，但是近代图书馆直到19世纪末至20世纪初才出现，晚于西方。正式的图书馆法规是20世纪初产生的。1910年清廷颁布《京师及各省图书馆通行章程》。1915年民国教育部颁布《通俗图书馆规程》和《图书馆规程》。解放后，1981年颁布《高等学校图书馆工作条例》，2002年修订后更名为《普通高等学校图书馆规程》。1982年颁布《省（ 自治区、市）图书馆工作条例》。1996年至今许多省市自治区颁布了地方性的公共图书馆法规，其中包括《上海市公共图书馆管理办法》、《内蒙古自治区公共图书馆条例》、《湖北省公共图书馆管理条例》、《北京市图书馆条例》和《河南省公共图书馆管理办法》等。2009年《公共图书馆法》被列入全国人大“十一五”重点立法项目，文化部已经启动立法的相关工作 [5]，[6]，[2]9。
美国1956 年颁布全国性的《图书馆服务法》，为解决城市与农村图书馆服务不平等问题，促进乡村地区的图书馆服务制定了相关的具体措施，主要包括： 1957—1964年，联邦政府每年提供 750 万美元的补助金，促进各州对人口少于 1 万人的乡村开展图书馆建设。该法颁布以前，财产税的千分之一是公共图书馆经费的固定来源，公共图书馆没有获得联邦政府的资助，普遍面临经费不够、设施的绝对数与其活动严重不足的问题，特别是农村等人口稀少的地区税收数额少，教育和图书馆事业更加落后。该法的实施促进了农村与城市平等享受图书馆服务，使实施公共图书馆服务的州将服务范围扩大到未实施或未充分实施图书馆服务的乡村地区 [3]72。
1964年美国颁布了《图书馆服务与建设法》，包括服务、建设、馆际合作和读者服务工作 4 个部分。该法对图书馆进行了重新定位，强调参考咨询的重要性。
1931年美国制定了《国会图书馆法》，1956年制定了《公共图书馆服务和建设法》和《国家医学图书馆法》，1987年制定《国家农业图书馆法》，2003年制定《博物馆和图书馆服务法》。
除了专门的图书馆法之外，美国的其他法典中也包含与图书馆相关的法律，如《版权法》对于图书馆复制行为和呈缴本制度均有所规定，其第407条规定：向国会图书馆缴送出版物作为著作权登记的依据，通过著作权登记对缴送进行间接补偿。此外，《政府出版物法》有关于存储图书馆的条例，《高等教育法》中有关于图书馆资源和人员培训的规定，等等 [7—8] 。
美国对于图书馆复制行为的规定非常具体，我国的规定则不够具体难以操作。关于呈缴本制度，虽然我国法律已有规定，但执行情况并不乐观。尤其是地方性法规要求出版机构向地方公共图书馆缴送本的数量太多，造成逆反心理和抵制作为，以至于有法也难以履行。
对图书馆从业人员的要求方面，《公共图书馆法（送审稿）》第38条对图书馆员的准入制度只有模糊的表述：“公共图书馆应配备与职能相适应的工作人员”，“公共图书馆工作人员应当具备相应的专业知识与技能，国家对特定岗位工作人员有职业资格要求的，从其规定”。什么是“相适应的工作人员”、“相应的专业知识与技能”？如此抽象、模糊的规定，根本无法作为具体操作的指导和依据。反观美国各州的图书馆法，则都明确规定了图书馆工作人员的资质认定，这一方面有利于提升图书馆从业人员的素质，进而提高图书馆服务的整体水平；另一方面，为一个领域的行业准入设立门槛，可以有效减少混杂人员的进入，净化行业从业人员并建立良好的共同体认同感”[1]6。
《美国图书馆服务与技术法案》（2003 年修订）专门规定其专项基金为“示范基金”或“种子基金”，赋予落后地区、贫困人口、老年人等特殊群体或落后地区的项目以资金的优先使用权，以引导图书馆建设的公益性政策倾斜。在这一方面，我国《公共图书馆法（送审稿）》并没有涉及[1]6。
在图书馆经费方面，美国图书馆法明确规定每个财政年度各州都会得到不少于 68 万美元的图书馆经费[9]43。我国由于没有正式的图书馆法，图书馆经费来源靠法规和政策规定。一般由政府财政拨款，但没有规定具体的比例或数量，根据情况灵活执行。1987年我国《普通高等学校图书馆规程》规定：“文献资料购置费占全校教育事业费的5%左右”。实际执行中各高校掌握的比例各不相同。但是，大多数都达不到5%，一般在3%或4%左右。
在美国，图书馆法是教育法体系的一个组成部分。同时，《中小学教育法》、《高等教育法》等教育法中有大量关于图书馆工作和事业的内容 [3]73。这一点应该引起我们的注意，我国也应该重视图书馆法与教育法的联系，在制定和修改教育法时应该注意有关图书馆的内容。
谢玲指出：“我国目前尚无一部由国家立法机构按法定程序制定、具有法律约束力的图书馆法，在一定程度上影响了我国图书馆事业的健康发展。我国图书馆事业存在经费不足、读者权益定位模糊、图书馆专业人员岗位资格认证制度不完善、图书馆事业发展不均衡等诸多弊端，制定一部适合我国国情的图书馆法已经显得刻不容缓”[4]106。
1.2英国图书馆法。
英国颁布的图书馆法有：《苏格兰公共图书馆巩固法》（1887）、《图书馆侵犯法》（1898）、《苏格兰国家图书馆法》（1925）、《公共图书馆法》（1947）、《苏格兰公共图书馆法》（1955）、《公共图书馆与博物馆法》（1964）、《大英图书馆法》（1972）、《北爱尔兰教育与图书馆法》（1986）、《公共图书馆调查规则》（1992）、《法定存储图书馆法》（2003）、《公共图书馆服务标准》（2007）、《北爱尔兰图书馆法》（2008） [10] 。
英国的图书馆立法比我们早，也比我们完善。从以上他们立法的历程可以看出政府和社会的重视。这与他们的文化传统有关，他们有著名的英美法系，习惯以判例作为判案的标准，习惯以法律规范他们的行为，所以，图书馆法也是不可或缺的。而我国则不一样，长期的封建社会形成了人治的习惯，行政长官同时也是司法官。“中华法系”当中相对来说只有刑法比较完善。近代以来，特别是建国以后和改革开放以后，中国的法律制度逐步完善，依法治国正在成为我们的基本国策。然而，图书馆法尚属于所谓的“小法”，被置于相对不重要的位置，以至于形成了目前的现状。
1.3日本图书馆法。
日本于 1899 年颁布《图书馆令》，1906年和1933年两次修订。1906年颁布《图书馆规程》。1947年颁布《国会图书馆法》。1950年颁布《图书馆法》，并且公布了《图书馆法实施规则》（这是一部规范公共图书馆的法律）。1953年颁布《学校图书馆法》 [11] 。战后颁布的这三部法律是图书馆专门法律，习惯上称作“图书馆三法”。它们是国家立法，只有原则性的规定。有关行政部门制定了法规与规章制度与之配套，包括“施行令”、“施行规则”和通知、 决定、告示、训令等。这些配套的规章制度在1995年已达到50件左右。图书馆及相关的行业协会制定的与之配套的标准或规范达220件以上。这些标准和规范号称“准法律”，是图书馆法律体系的组成部分。其他的法律法规比较重要的适用到图书馆的达80件之多，例如《著作权法》等。另外在具体内容中有关于图书馆的规定的法律法规达100件左右。图书馆“誓约”与“自律规范”是日本图书馆法律体系的基本内容之一，譬如《图书馆自由宣言》和《图书馆员伦理纲领》。日本缔约或参加的国际条约、协定、宣言等也是图书馆法律体系的组成部分 [12]623。
刘宝华指出：“综观日本图书馆界的成功经验，图书馆服务无处不渗透着法律的有力支持”[13]27。与日本相比，我国缺乏国家立法机构制定和颁布的图书馆专门法律，实施规则、细则就更谈不上了。换言之，我国主要是依靠一些法规和政策管理图书馆事业。当然，与图书馆有关的法律法规也有不少，且也有了一些“宣言”之类的誓约或自律规范，此外缔结或参加了一些相关的国际条约、协定、宣言等。但关键还是我们应该加快图书馆立法的进程，尽快建立起图书馆法律体系。
日本是一个实行行政主导体制的国家，把图书馆视为社会教育设施，并将图书馆专门法纳入了教育法体系。图书馆专门法与单行法和有关规章制度的配套衔接，形成了日本图书馆法律体系的特色 [14]66。把图书馆作为社会教育机构并把图书馆法纳入教育法体系的做法值得我们借鉴，因为这样有助于我们有效地实施人才强国战略。
日本《图书馆法》的颁布和多次修订，不断完善了图书馆事业的法治环境，对于日本的经济社会发展和最终成为发达国家发挥了重要的促进作用。相比之下，由于我们没有图书馆法的保驾护航，图书馆事业的发展相对于社会其他方面显得缓慢，而图书馆对于社会经济文化的贡献也受到了一定的局限。
二战以后日本文化受到了美国文化的巨大影响，日本的法律体系也按照美国的要求进行了彻底的改造——不仅颁布了和平宪法，而且在美国占领军的要求下作为教育改革的一部分对图书馆进行了改革，修改了原有的图书馆法，使图书馆不仅仅具有图书收藏、借阅，获取知识的功能，还应是广泛传播信息的场所和地区学习的据点，使终身学习的理念深深植根于图书馆活动的土壤中[14]65。日本的用户可以在自己家附近的图书馆预约到从村级一直到国家级图书馆的书刊资料（包括文献远程复印传真等）[13]28。
我国由于公共图书馆的数量有限，受图书馆藏书数量、图书馆工作人员编制和图书馆经费均显不足，图书馆难以担当全民终身学习的重任。现有的公共图书馆虽然已经恪尽职守，但相对于市民的阅读需求仍显得捉襟见肘。以上网为例，发达国家的公共图书馆担负起了满足市民上网需求的责任（市民可以在图书馆上网查资料、阅读甚至娱乐），而我国市民要满足上网需求，则需要在自己家里安装宽带，或在工作单位上网，否则就得通过网吧上网。我国城市星罗棋布的网吧就已经说明了问题。