中小学校长负责制的政策分析(1)
[摘 要] 现行的中小学校长负责制，是在对多种学校领导体系进行了认真的分析总结和反复的对比研究后所得出的一种必然选择。
从政策分析视角看，校长负责制在政策制订和实施过程中，存在政策失真现象，必须从教育政策的角度进一步完善和改进现行校长负责制。
[关键词] 校长负责制；政策失真；政策建议 现行的中小学校长负责制是在20世纪80年代中期开始试点，并在90年代逐步推广，最后在《中华人民共和国教育法》中加以明确规定。
它是基于数十年来学校领导体制变革的经验教训基础之上的一种必然选择。
实践表明，它也是比较适合我国国情的，同时又是需要不断完善的一种学校领导体制。
可以说，它是基于现实国情做出的一种政策选择。
正如有学者指出的那样，“在大多数情况下，政策不过是人们在比较、鉴别、协调、平衡的基础上进行价值选择的结果”，然而，由于社会环境的复杂性及一些不确定因素的存在，使校长负责制在实施过程中付出了较高的代价，以至于有学者尖锐指出：“现行校长负责制在一定程度上成了我国中小学深化改革和追求卓越的阻碍，对现行校长负责制的重构和再造不可避免”。
本文拟从政策分析的角度试图对现行中小学校长负责制重新进行审阅，并提出完善与改造校长负责制的一些政策建议。
一、校长负责制政策的失真 从政策分析视野看，现行校长负责制在实施过程中确实出现了政策执行及其结果与政策既定目标、政策内容不相符合的社会现象，即“政策失真”现象，这种失真主要表现在如下几个方面： 校长负责制政策残缺。
所谓“政策残缺”是指，一个完整的政策在执行时，只挑选其中对自己有利的部分贯彻执行，对自己不利的部分则抛之脑后，置之不理，使政策的内容残缺下全。
比如，在执行校长负责制时，仅仅夸大校长是学校的法人代表，对学校全面负责，拥有决策权、指挥权、人事权。
财经权，却忘记了贯彻落实“支部保证监视，教工***治理”等。
这是由于部分校长从自身利益出发，片面执行政策，导致校长权力无穷扩大，出现家长作风，蔑视教师的***权利等不良现象。
所谓“政策表面化”是指，政策在执行中，只是被宣传一通，做表面文章，而未被转化为可操纵的具体措施，政策并未真正落到实处，成了空架子。
譬如，***监视是校长负责制的一个有机的组成部分，固然我们当前一再夸大要重视党支部和教职工代表大会的监视作用，但由于法律法规并没有规定监视的范围、内容、程序与方式，没有任何的实施细则，致使党支部和教职工代表大会的监视形同虚设，始终不能到位。
所谓“政策扩大化”是指，政策在执行过程中附加了不恰当的内容，盲目扩大政策的外延，使政策的调控对象、范围、力度、目标超越原定政策要求。
比如校长负责制在执行过程中只是片面扩大校长的权力，把校长与教师关系看作私营老板与雇工的关系，导致校长随便解聘教师，任意处罚教师，按照自己的意志制订学校的规章制度，使校长高高凌驾于教师之上，学校治理缺少***气氛。
校长负责制政策为何失真？笔笔者以为，从大的方面来看，主要有两个方面的原因，一方面是它本身所具有的缺陷。
校长负责制政策本身的缺陷主要表现在：一是缺少配套的规范制度或法律制度。
比如实行校长负责制，校长的待遇怎么规定?校长怎样产生校长的任职期限怎么定?校长与党支部、教代会、校务委员会是什么关系?等等一系列的题目无规可循，无法可依。
结果导致在实施过程中，随各地经济环境的不同而不同，随领导者素质的变化而变化，缺少规范性、同一性，严重偏离政策既定的目标。
巴德克曾指出：在执行过程中，政策目标会遭到某种程度的改变，是由于政策内涵出现意义不清的情境，需要重新界定，或是由于政策在形成之时共叫的基础不够坚定，需要在执行之时加以调整。
因此，为避免或减少这种缺陷引起的失真，政策制订者在制订政策时，应更加具体明确地界定政策目标、标准。
例如《中共中心关于教育体制改革的决定》中提到的“有条件的学校要设立由校长主持的，人数未几的，有威信的校务委员会，作为审议机构”。
其中的“条件”指什么?“人数未几”，大中小学有无区别?大体上是多少？“有威信”是什么含义?等等表述不够具体正确，结果导致由于各个学校的不同理解，而各自为政，在实施过程中缺乏同一规范，致使政策在执行过程可能与政策目标完全背道而驰。