论社会体制改革中社会保障体系的建设
摘要：党的十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，首次提出了“社会体制改革”，明确了社会体制改革在整体改革中的地位；而社会保障体系的建设在社会体制改革中又显得尤为重要。在推进我国社会保障体系的建设中，笔者提出了以下几点思考：选择统分结合的“整合模式”；调整我国社会保障水平；多渠道筹集社会保障资金；改革社会保障基金监管制度；加快社会保障法律建设；建立社会保障支出绩效评价体系；加大社会保障宣传，提高政府的信用及明确政府本身的职能。 毕业论文网 /2/view—458977.htm 关键词：社会体制改革；社会保障体系；社会保障水平 中图分类号：D632.1 文献标识码：A 文章编号：1008—2972(2007)04—0038—06 一、社会体制改革的提出 党的十六届六中全会审议通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》 (以下简称《决定》)，首次明确提出了“社会体制改革”的新观点。这是我们党理论创新的新成果，是科学的世界观和方法论；但这并不是说我国从未涉及社会体制改革。改革开放以来，我国在社会领域进行了不少改革，如就业体制改革、城乡管理体制改革、收入分配体制改革、社会保障制度改革、教育制度改革、医疗卫生制度改革等。但这些社会体制改革都是围绕经济体制改革进行的，是对计划经济框架下的社会体制进行局部调整，其基础和总体结构并没有改变(李培林，2006)。社会体制改革存在严重滞后性，导致没有一种能够适应目前市场经济发展的社会体制，并产生一系列阻碍经济发展的不利后果。 何谓社会体制?社会体制是建构社会方式和社会制度的体系。所谓社会体制改革，主要涉及社会事务管理的相关体制及公共政策，包括社会建构体制的改革、社会管理体制的改革和公共服务体制的改革三方面；社会建构体制的改革是基础，社会管理体制的改革是关键，公共服务体制的改革是保障。社会体制改革既介于经济与政治之间、又同经济与政治紧密相关，既相互促进、又相互制约的；其作用在于更好地规范和管理社会组织、协调社会矛盾、保证社会公正、提供社会保障、完善公共服务。 经济体制改革、社会体制改革、政治体制改革，是构成新时期改革整体的三大内容。从1978年开始，改革始终是以经济体制为中心、以政治体制和社会体制改革为配合的，这也同“以经济建设为中心”的基本路线和工作重点相适应。改革开放28年来，我国经济发展取得了巨大的成就，GDP由1978年的3624.1亿元增长到2006年的209407亿元。与此同时，我国社会领域也出现了许多新矛盾。城乡、区域、经济社会发展不平衡的现象日益凸显，就业、社会保障、教育、医疗、住房、安全生产、社会治安等关系群众切身利益的问题比较突出，收入分配差距扩大引起广泛关注，其中看病、住房、上学被称作新“三座大山”，医疗、就业、贫富差距成为当前社会最为突出的三大社会问题(中国社会科学院社会学所，2006)。 这些问题反映出我国社会发展与经济发展不协调，并制约和影响了经济的发展，这就要求我们必须进行社会体制改革。社会体制改革是促进社会事业发展，落实科学发展观，实现以人为本理念的重要体制保证。经济发展要促进社会发展，要以人为本，要让人们从发展中得到实实在在的好处和实惠；而这些好处和实惠都必须通过相应的社会组织、社会机制、公共政策的作用来实现。社会体制改革就是架起这样一座桥梁，以达到经济、社会的协调、健康、稳定发展。社会体制改革的突破，也必将达到统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济与社会发展目标，实现以人为本的发展理念，从而建立与市场经济体制相协调、稳定的社会结构和社会形态。 上述问题也在一定程度上影响着社会和谐，是构成我国社会不和谐的因素；如果处理不好，就会影响到我国构建社会主义和谐社会的大局。因此，必须进行社会体制改革，最大限度减少不和谐因素，不断促进社会和谐。同时，要实现城乡、区域发展差距扩大趋势的逐步扭转，合理有序的收入分配格局的基本形成；社会就业比较充分，覆盖城乡居民的社会保障体系基本建立；基本公共服务体系更加完备，政府管理和服务水平有较大提高；社会管理体系更加完善，社会秩序良好；资源利用效率显著提高，生态环境明显好转等构建社会主义和谐社会的目标和主要任务：更依赖于社会体制的改革。通过社会体制改革，建立充满活力、富有效率、更加开放的社会体制，为构建和谐社会提供有力的体制保证和强大动力。 社会体制改革也是改革的重要环节。当前是我国实现“十一五”规划的关键时期，也是我国经济社会快速发展和进一步改革的重要时期；面对当前突出而又现实的社会问题，必须把社会体制改革作为现阶段改革的重点。与新时期整体改革内容相对应，改革也分为三个阶段。在第一阶段以经济体制改革为中心，并继续完善社会主义市场经济体制。经济体制改革的成功，使我国经济形态由计划经济转为市场经济；而经济体制改革的进一步深入，则要求加速社会体制改革。因此我们把社会体制改革作为第二阶段改革的重点内容，寻求改革的新突破，巩固市场经济体制改革的成果，并为第三阶段的政治体制改革打下坚实的基础。 二、社会保障体系在社会体制改革中的定位 社会体制改革对我国经济社会全面持续稳定发展起到了非常重要的作用，而社会保障体系属于社会体制范畴，其建设在整个社会体制改革中又显得尤为重要。社会保障是国家和社会为补偿现代化过程中被削弱的家庭保障功能，帮助全体社会成员对付现代社会中的社会经济风险，运用社会化的保障手段，依法保障全体社会成员基本生活的经济福利制度。社会保障制度的确立和社会保障体系的发展是社会进步的标志之一，也是市场机制得以顺畅运行所要求的外部环境。社会保障是社会稳定的“安全网”，是经济可持续发展的“调节器”和“加速器”，是社会发展的“减震器”，是实现经济效率与社会公平的“平衡器”。社会保障是社会经济制度的一个重要组成部分，也是我国构建社会主义和谐社会的重要内容，对解决当前一些重大问题起着重要作用。 自1986年以来，我国的社会保障制度改革已有20年，经历了从自下而上到自上而下、从自发到自觉、从单项到全面综合改革的历程。第一阶段(1986—1993年)主要是为国企改革配套服务，因而原体系还在延续，新机制正在生长；第二阶段(1993—1997年)将社保明确为市场经济体系的五大支柱之一，新旧政策并存但此消彼长，改革有明显的效率取向；第三阶段(1998年以来)则将社保作为一项基本的社会制度加以建设，“两个确保、三条保障线”成为重中之重。多元化、多层次的社会保障体系为社会稳定、经济建设和人民生活水平的提高，日益显示出重要的作用。 随着我国经济建设的推进，社会保障体系的内容将更加丰富，并将进一步成熟起来。因此在社会体制。
改革中，我们需要对社会保障体系进行重新、准确的定位，具体包括以下几个方面。 1．基础性公共品 在经济学中，一般把社会商品和劳务分为公共品和私人品。公共品是相对于私人品而言的，具有非竞争性和非排它性。社会保障是典型的公共品，其社会福利、社会救济及社会优抚具有非竞争性和非排它性，属纯公共品。因为无论哪个国家，只要设立这些保障项目，就意味着任何一个人都可以从中受益，而无需消费者付出相应的代价。而社会保险具有非竞争性和一定的排它性，被称为准公共品。以养老保险为例：若增加一个人领取和消费养老保险金，就会影响到养老保险支出的总量，即产品成本会增加，但并不符合“效用扩展到他人成本为零”的条件。而且笔者认为，社会保障是基础性公共品，它与人们的生活密切相关，是人们的基础性需要。而赵曼教授认为，社会保障是市场经济体系的基础性构件(赵曼，2003)。不论把社会保障看作是基础性公共品还是市场经济体系的基础性构件，都是对社会保障准确、恰当的定位。 2．理论价值目标 社会保障体系建设的理论价值应兼顾社会性目标与经济性目标，以社会安全稳定为主，以经济效率为辅。社会保障的首要功能是维护公平；它是化解社会风险、促进社会经济协调发展的必需举措。只有建立公平的社会保障制度，才能确保制度的效率；而欠公平的社会保障，只会适得其反。 3．管理方式目标 社会保障管理方式应由传统的政府主导型转向政府参与的社会自治型。城市最低生活保障和失业(就业)保障仍然保持政府主导、主办，而养老、医疗、工伤、生育等保障项目逐步向社会自治型转换。 4．保障程度目标 建立完善的社会保障体系是一个长期的历史过程，必须由近及远、由点到面，先易后难，逐步推进。近期目标可以是低水平、多层次，但应无漏洞，保证人民在遭遇困境时免于绝望；中期目标应是体系完整、覆盖全民、水平适度，不断增进国民福利；长期目标则是制度统一、覆盖全民、推进社会公平，最终实现整个社会的和谐、健康发展。 5．城镇社会保障体系和农村社会保障体系定位 我国的经济结构是典型的“二元经济”结构，农村与城市的生产力水平存在着严重的差异性，这也就决定了城镇社会保障体系和农村社会保障体系存在着差异性。城镇社会保障体系在保障项目上应与企业改革相适应，以建立和健全养老及失业保障为突破口，建立多层次的保障体系，解决企业改革中存在的失业人员的基本生活问题；在管理上应以企业化、基金化为主要方向，近期内应建立个人账户与社会统筹相结合的半积累制，并逐步向积累制过渡。农村社会保障体系应以家庭保障为主，并与社区扶持相结合；虚以“补救模式”为运行机制，以社会救济、养老保险、合作医疗为主要内容，以救残济困、维持基本生活水平为出发点。 此外，《决定》首次提出建立覆盖城乡居民的社会保障体系，笔者认为这是对社会保障体系的保障范围及目标作出了很好的定位。 三、对社会体制改革中推进社会保障体系建设的几点思考 改革开放以来，我国社会保障体系不断完善，并取得了一定的成绩。截至“十五”期末，全国参加基本养老保险、基本医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险人数分别达到1.75亿人、1.38亿人、1.06亿人、8478万人和5408万人。①同时，我国社会保障体系也面临着很多问题。社会保障制度在由旧的制度安排向新的制度安排转换的过程中，其总体效率还比较低，还不能真正适应社会主义市场经济体制建设的需要。从短期来看，主要是贫困农民、失地农民和进城农民工等弱势群体的社会保障以及不同群体之间保障水平差距过大的问题。从中长期来看，主要是完善建立覆盖城乡居民的社会保障体系和社会保障转制成本问题。这两个问题虽然很紧迫，但不是短期内就能解决的，需要一段时间逐步解决。 建立行之有效并适合我国国情的社会保障制度体系，为改革和发展创造一个稳定的环境条件，是国家长治久安、人民生活幸福、经济持续增长的重要基础。在社会体制改革中，社会保障体系建设面临着难得的机遇。根据我国的国情，笔者提出以下几点思考。 1．选择统分结合的“整合模式” 中国人民大学李迎生教授认为：工业化国家在处理社会保障体系的城乡关系方面，主要有三种模式：一是“统一模式”，如北欧；二是统分结合的“整合模式”，如日本；三是城乡制度形式各异但实质并无差别的“专门模式”，如法国。同时，他认为在我国，“整合模式”较似合理(陈云，2006)。笔者也是这样认为的。根据我国目前的实际，虽然自改革开放以来我国财政收入一直快速增长，但我国正处在经济高速增长和改革攻坚时期，很多方面需要大量的资金，因而用于社会保障的资金有限；并且我国人口众多，区域发展不平衡，因此“统一模式”是不可能行得通的。而如果实行“专门模式”，则有可能继续维持城乡分割的二元格局，不利于统筹城乡发展。“整合模式”比较适合我国，即在承认城乡差距的基础上实行一定意义上的统一。建立覆盖城乡居民的社会保障体系，就应把全体居民纳入到社会保障体系当中，并根据我国城乡区域之间的实际情况，实行有差距的保障水平以及就某些保障项目或方面实行城乡统一。就如李迎生教授所认为的，基本养老保险制度与医疗保险的大病统筹部分以及社会救助等，可设计为城乡共享项目，其他方面或项目则可根据城乡实际保持一定差异或灵活性(陈云，2006)。 2．调整我国社会保障水平 社会保障水平是指社会成员享受社会保障经济待遇的高低程度，一般用社会保障支出占国内生产总值(GDP)的比重这一指标来衡量。社会保障水平是否适度，是否和经济发展水平相适应，影响着经济和社会的发展。然而，我国社会保障水平与经济发展不相适应。从近年政协委员的提案和社情民意的反映看，退休人员基本养老金偏低、看病难看病贵、社会救济范围小等问题较突出，并成为社会的热点问题之一。这说明社会保障水平增幅较缓，与经济增长和职工工资增长还不适应(陈云，2006)。这样不利于调节社会需求及避免高经济增长与高通货膨胀并存，也不利于提高人们的生活质量和素质，从而不利于推动经济发展和促进社会发展。同样，可以根据社会保障水平衡量指标，得出我国1980—2002年社会保障支出水平情况。 注：(1)表中数据根据《中国统计年鉴》、《中国劳动统计年鉴》、《中国民政统计年鉴》以及财政决算有关数字整理。 (2)表中“社会保障支出”的口径如下：1998年以前按历年《中国劳动统计年鉴》中的“全国保险福利费用总额” (包括各单位在工资以外支付给职工的保险福利费用、支付给离退休人员个人的保险福利费用以及用于集体的保险福利费用)和《中国民政统计年鉴》中的“民政事业费”之和，作为当年社会保障支出。
|999—2002年社会保障支出的具体项目包括：行政事业单位离退休费、企业职工基本养老保险基金支出、基本医疗保险基金支出、失业保险基金支出、工伤保险基金支出、生育保险基金支出、国有企业下岗职工基本生活保障支出、抚恤和社会福利救济支出、扣除居民个人卫生支出以外的卫生总费用、补充全国社会保障基金支出以及企业关闭破产用于社会保障方面的支出等。 依据穆怀中教授对我国从1998年至2010年社会保障适度水平的测算，在2005年，适度保障水平依现行退休制度(男60岁、女55岁)计算，上限为12.39％，下限为10.34％；到2010年，适度保障水平的上限为13.73％，下限为11.86％。 我国要提高社会保障水平，也就需提高社会保障支出，然而国内生产总值不容易调整，也就是说，要提高社会保障支出，也就需调整社会保障水平供需制约条件。从需求水平方面看：必须扩大社会保障覆盖面，提高受保障人口的数量，扩大社会保障项目及提高社会保障程度即受保障人口领取各项保障金的水平；从供给水平方面看：必须提高国家财政支出中的社会保障支出，提高个人的资金供给总额即更强调自我保障。除此之外，还需建立一个与经济增长水平相适应的增长机制，使之与我国经济发展相适应，充分发挥社会保障的功能，保持经济社会可持续发展。同时，还应调整不同受保障群体的保障水平，缩小他们之间的水平差距，缓和社会矛盾，促进社会和谐。 3．多渠道筹集社会保障资金 俗话说，巧妇难为无米之炊。要建立覆盖城乡居民的社会保障体系，关键在于解决资金来源问题。应规范征收流程，强化征收管理，确实做到社会保障费应收尽收，并尽快开征社会保障税，由费改为税。社会保障是一种公共品，具有外部性，不能像私人品那样以价格机制来调节其供需。作为公共品，人们在消费它时存在“搭便车”的动机，想方设法地逃避缴费，也不具有充分显示其偏好的激励。而社会保障税具有税收的强制性特征，使社会保障基金在来源上和供给的稳定性方面更为可靠，确保了受保人利益。 在中国社会保障论坛首届年会上，中国社科院社会所所长李培林教授指出：现在部分地方，土地出让金收入已经超过当地预算内外收入的50％以上，是一笔非常庞大的资金，应该拿出一部分作为对社会保障的投入。笔者认同李教授的观点，应从土地出让金中抽出一定的比例充入社会保障基金。但是，我们还应充分考虑地方财政能力，因为在某些地方，土地出让金是当地的财政命脉；同时，还应考虑到土地的级差地租。由于各个地区的地价不一样，同一地区不同位置的地价也不相同。孙飞、夏斌等专家认为，可以把适量的外汇储备流入社会保障基金。笔者认为这是可行的。截至2006年末，我国外汇储备余额为10663.44亿美元，位居世界第一。高额的外汇储备带来了一些负面影响，可以考虑通过转移一部分外汇储备用于国内的社会保障事业，增加人民群众的福利。财政部可采用国债或发行养老保险特种债券购买外汇储备，或与央行、外汇管理局签订内部协议等方法，让适量的外汇储备流入社会保障基金。 4．改革社会保障基金监管制度 社会保障基金是广大老百姓的“养老钱”、“保命钱”，关系着他们切身利益和社会稳定。因此，社会保障基金的安全性永远是第一位的。上海“社保案”暴露了社会保障基金监管方面的很多问题，值得我们深思。案件的发生，表面上体现的是基金运作和管理不足，但更深层上体现的是监督不力、监管体制不完善。因此，必须改革这种体制――行政管理机关和基金管理机关合二为一，行政管理机关既当“运动员”，又做“裁判员”，而且只需向上级领导负责，不受群众监督――使行政管理和基金管理相分离，实现征缴、管理、使用三分离，并增加基金运营的透明度和监督中群众的力量，让工会、雇主组织通过合适的途径与方式直接参与社会保险事务的管理与监督。应从多方面人手，建立长效机制，用完善的体制来约束社保机构的行为，而不是更多地依赖于他们的自律，最终确保基金的安全。 5．加快社会保障法律建设 社会保障制度的基本特征之一就在于社会保障的强制性，这一强制性必须通过国家立法才能得到有效的保证。目前，我国社会保障制度存在着覆盖面窄和社会保障基金征缴率低等问题。究其原因，关键在于社会保障的立法滞后。当前，我国社会保障法律化程度比较低，大多以条例的形式施行，立法层次低，缺乏较高的法律效力，尚不能为国家解决社会保障面临的严峻而复杂的问题提供充分、有效的法律支持和保障。辽宁省副省长鲁昕在中国社会保障论坛首届年会上，分析了财政在社会保障投入中的两个突出问题。其中之一是经常性财政投入尚未建立起来，特别是由于缺乏立法约束，导致财政对于社会保障投入带有明显的随意性(陈云，2006)。而我国正在逐步提高社会保障支出占财政支出的比例，需要加强立法约束以解决这个问题。我国还提出到2020年基本建立覆盖城乡居民的社会保障体系，这也需要加快我国社会保障法律建设，为各项社会保障工作提供法律环境，保障各项工作有序、按计划实施。社会保障法律建设也对维护和改善受保人的生活、保护受保人的权益、保持社会公平等方面起到了非常重要的作用，从而维护了社会秩序和经济秩序的稳定。 6．建立社会保障支出绩效评价体系 随着改革的进一步深入，社会保障的作用日益凸显，财政支出中社会保障支出的比例也逐步提升。我国有必要尽快建立社会保障支出绩效评价体系，引用现代市场经济中的管理理念，对社会保障资金支出进行合理的规划和控制，强化支出效益和责任意识，把有限资金用在“刀刃”上，提高社会保障资金的使用效益。 建立社会保障支出绩效评价体系，是通过科学的指标和方法，对社会保障资金的运行情况和产生的效益状况进行追踪考评，有利于社会保障支出管理的科学化和效益化，进一步转变和强化社会保障支出管理职能。具体说来，进行社会保障支出绩效评价，有利于改进社会保障支出的监督方式。社会保障支出绩效是按照市场经济的管理要求对社会保障支出实行约束和激励，对社会保障投入的成本和产生的效益进行科学的衡量和比较，以综合判断社会保障支出的管理水平、风险程度和实际产生的效益；能够强化社会保障支出的监督手段，引导和规范社会保障支出管理水平。进行社会保障支出绩效评价，也有利于社会保障支出决策水平的提高，更加合理地配置社会保障资金。通过分析评价社会保障资金分配的合理性和经济性，评价社会保障支出产生的社会效益和经济效益，能够客观反映社会保障支出政策的先进性和有效性，不断总结经验，提高社会保障决策水平和分配社会资金的合理性。 笔者认为，可以按照社会保障效率原则、价值公平原则、公开和透明原则、回避原则等建立社会保障支出绩效评价体系。社会保障效率原则就是要求用社会保障效率来审视社会保障支出行为。社会保障效率既要考虑社会保障资金的投入及成本，又要考虑产生的效果。价值公平原则要求评价人以客观事实为依据，尊重社会公共价值标准，不以个人的价值观来区别对待评价对象，使评价结果具有权威性；并且绩效评价的结果要量化，不能简单地用合格或不合格作为结论。公开和透明原则既要求绩效评价过程公开，核实被评价人或机构提供的资料，又要求评价结果必须征求被评价人或机构的意见并将结果向媒体、社会公众公开。回避原则就是要求有利害关系的人必须回避，防止弄虚作假，失去评价的本意。社会保障支出绩效评价体系的主要内容包括：评价主体、评价客体、评价对象、评价指标、评价方法等。我们在设计社会保障支出绩效评价体系时，会遇到的主要难题是评价指标和方法的具体选择。因为社会保障支出产生的效益是以社会效益为主，有时需要长时间才能体现出来，而社会效益的量化一直是各种核算长期难以解决的技术性难题。 7．加大社会保障宣传，提高政府的信用及明确政府自身的职能 由于一直以来社会保障在农村的缺位，广大农民对社会保障了解得比较浅，没有认识到社会保障对他们的作用及享受社会保障的权利，使得他们的社会保障意识比较淡薄。因此要加大社会保障宣传力度，使政策和相关知识深入人心。另外，更加重视提高政府在公众的信誉，改善信用环境。在提高政府信用的同时，发挥政府自身在规范制度、建立公平的制度及制度创新方面的特殊作用，并明确自身的责任以及应该承担的职责；还应特别注意明确政府与企业、中央政府与地方政府之间的责任。而加强与家庭保障、社区保障、企业补充保障和商业保险的协调。建立覆盖城乡居民的社会保障体系不是一朝一夕就能完成的，需要整合现有存量保障资源，挖掘和盘活各种资源的优势，充分发挥它们对社会保障的补充作用。