[我国失地农民可行能力缺失及其重构研究] 失地农民养老保险
[摘要]本文重点运用阿玛蒂亚・森的可行能力分析框架探讨我国失地农民可行能力缺失及重构问题。
我国失地农民之所以陷入困境，其原因在于其可行能力的严重缺失。
在现行农地非农化制度安排下。
我国失地农民可行能力缺失的原因在于经济条件恶化、社会机会不足和防护性保障缺失。
为此。
要改革现行征地制度以改善失地农民的经济条件，要提升失地农民的人力资本以保障其拥有较好的社会机会。
[关键词]失地农民 可行能力 征地制度 [中图分类号]F321.1 [文献标识码]A [文章编号]1000－7326(2008)12－0069－06 一、引言 改革开放以来，我国农地大量非农化。
1997－2003年7年间，我国净减少耕地1亿亩，仅2004年全国耕地就净减少1200万亩。
伴随农地非农化的过程，大量农民在失去土地的同时沦为失地农民，处于“种田无地、上班无岗、低保无份”的“三无”状态，生活陷入困境。
失地农民的困境业已引起广泛的社会关注。
钱忠好等利用江西省鹰潭市的实地调研资料。
在分析农民土地产权认知、征地意愿与征地制度改革之间关系的基础上，探讨了失地农民权益保障问题；张晓玲等探讨了失地农民的合理补偿安置问题；余秀江研究了失地农民的失业问题。
如1953年《铁路留用地办法》规定的征地补偿费以近三年至五年总产值为标准，1958年《国家建设征用土地办法》规定的征地补偿费以近二至四年总产值为标准，1982年《国家建设征用土地条例》规定的征地补偿费以前三年平均年产值的三至六倍为标准。
1986年《土地管理法》规定的征地补偿费以该耕地前三年平均产值的三至六倍为标准，1998年《土地管理法》规定的征地补偿费以该耕地前三年平均产值的六至十倍为标准。
然而，现实不容乐观。
据韩俊推测，若中国未来的城市化率达到50％，2001－2030年30年间占用耕地将达到5450万亩以上，失地和部分失地农民将超过7800万人。
由于我国农地非农化的主要方式为征收或征用，且土地增值收益大多为国家或政府所占有，农民土地权益受到严重侵害。
据测算，改革开放以来，由于低价征地，农民所蒙受的经济损失超过2万亿元，远远超过建国后30年由于工农产品价格剪刀差所产生的损失。
根据阿玛蒂亚・森(Amartya Sen)的观点，贫困的根源并不能简单地归结于当事人收入水平的低下，而在于其“可行能力”被剥夺。
在阿玛蒂亚・森看来，自由是发展的首要目的，自由也是促进发展不可缺少的重要手段，“发展可以看做是扩展人们享有的真实自由的一个过程”。
一旦“可行能力”缺失就会产生一系列不良的后果，其中最严重的便是使当事人处于贫困的境地。
”其理由如下，“这种方法集中注意具有自身固有的重要性的剥夺。
……除了收入低下以外，还有其他因素也影响可行能力的被剥夺，从而影响到真实的贫困。
” 由此，我们可以认为，失地农民之所以陷入困境，其可能的原因在于“可行能力”的严重缺失。
肖屹指出，失地农民权益遭受侵害源于政府行为的不规范和农民缺乏维权的行动能力。
后者又与其缺乏维权的产权基础和维权的能力有关。
为此，本文运用森的“可行能力”理论分析框架分析我国失地农民陷入困境的原因所在，并据以探讨失地农民可行能力的重构问题。
二、我国失地农民可行能力缺失的成因 在现行农地非农化制度安排下，我国失地农民的可行能力严重缺失，其原因在于：经济条件恶化、社会机会不足和防护性保障缺失。
第一，经济条件恶化。
我国农地非农化的唯一合法途径是土地征收或征用。
现行征地补偿标准偏低、征地补偿费分配不合理，导致失地农民经济条件恶化。
就征地补偿标准而言，《土地管理法》规定，征地补偿费包括土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费三个部分。
前两项的补偿标准分别为该耕地前三年平均产值的6－10倍和4－6倍。
两项之和，低限是10倍，高限是16倍，特殊情况最高可达30倍，征地补偿标准明显偏低。
如，北京近郊城市边缘地区每亩农用地的征地补偿费不超过6万元；西安绕城高速公路建设给农民的最高补偿标准仅为0.8万元／亩；武汉绕城高速公路建设给农民的补偿标准仅有0.48万元／亩。
按照现行法律规定，征地补偿费的第一项给集体经济组织，第二项给安置单位，第三项给农民个人。
由于对征地补偿费分配过程缺乏有效的监督，许多地区给农民的补偿费被层层截留，农民所得甚少。
张正河等的研究表明，我国征地收入分配的实际情况是，政府及其机构占60－70％，集体经济组织占25－30％，农民只占5－10％。
陈莹等对武汉市村级和农户的调查发现，集体留用了征地补偿款的20－50％，京珠高速集体留用比例高达77％。
国家统计局对全国2942户的调查发现，耕地被征后失地农民的人均纯收入约下降了1％。
钱忠好等对江西省鹰潭市的实地调查发现，样本点地区亩均征地补偿费为2.61万元，仅能维持农民不到6年的基本生活消费。
仅相当于农民不到4年的纯收入，84.5％的失地农民认为其生活水平与征地前相比有所下降。
陈莹等对武汉市的实地调研发现，被征地农民平均收入下降，而家庭基本开支却有所提高，土地被征后，农民失去了赖以保障的财产和资产，成为特殊的弱势群体。
经济条件恶化使失地农民失去了足够的经济资源用于消费、生产或者交换，而失去的这部分经济资源本来应该为失地农民所拥有。
国家利用征地制度不仅直接剥夺了失地农民改善生活的能力，而且剥夺了失地旅民利用持有的土地进一步分享经济增长、社会进步成果的能力，失地农民的可行能力因此受到极大的限制和削弱。
第二，社会机会不足。
在森的理论架构中，社会机会对个人可行能力的提高发挥着工具性的作用，社会机会主要是指教育、保健等方面的社会安排。
较高的人力资本素质是个人可行能力的有效载体，可以保证个人充分参与经济建设和社会发展进程，分享经济增长的成果，持久地改善其处境，实现一种真正意义上的公平观――机会公平。
现阶段，我国失地农民受教育程度较低、医疗保健水平不高，导致其人力资本较低，再就业能力低下。
严重削弱了他们分享社会进步、经济发展机会的能力。
就教育制度而言，长期以来，我国公有教育资源在城乡之间的配置极不平衡，农村教育资源十分匮乏。
广大农民受教育程度一直处于较低的水平上。
对失地农民来说，一方面，他们原来占有的教育资源较少，受教育程度较低；另一方面，失地农民面临着就业方式的根本转变，原来长期积累的农业从业经验不再发挥作用。
迫切需要进行新知识、技能培训，但各级政府往往忽视对失地农民的职业、技能培 训。
以江苏省为例，2006年，江苏省政府制定了一项培训计划，计划在2006－2010年间，对全省260万城镇劳动者开展就业再就业培训，其中培训下岗失业人员200万，培训城镇新成长劳动力及城镇其他人员60万，但却没有任何针对失地农民的培训计划，而江苏省过去十多年累计产生了近300万的失地农民。
钱忠好等的研究表明，江苏农村剩余劳动力转移不尽如人意的原因在于江苏农村教育投资结构不尽合理。
农村职业培训投入不足。
教育机会的缺失，使失地农民很难及时就业，有时即使勉强就业，也只是从事简单的体力劳动，失地农民收入水平低下。
就医疗保险和社会保健制度而言，我国医疗保险和社会保健制度大多只针对城镇居民和城镇职工，广大农民长期游弋在制度之外。
其身份并不能得到及时的转换，且由于就业能力欠缺，往往不能及时就业，大多处于“种田无地、上班无岗、低保无份”的状态，其医疗保险和保健往往以个人和家庭为主。
教育、保健等社会机会的不足，严重削弱了失地农民的可行能力，并带来两个严重的后果：其一，短期。
失地农民处于相对贫困的境地；其二，长期，失地农民难以积累足够的人力资本去改变自己目前不利的处境。
未来的发展前景十分暗淡。
森指出，防护性保障能为那些遭受天灾人祸或其他突发性困难的人、收入在贫困线以下的人以及其他弱势群体提供扶持的社会安全网，“重要的是，要有制度性渠道把民众(特别是弱势群体)的痛苦反映出来，要有政治性激励机制促使政府去关怀、解决民众的痛苦”。
防护性保障通过提供生活必需品或者改善生活条件而构成实质自由的一部分。
长期以来。
我国社会保障体系并不健全，占我国人口大多数的农民被完全排除在社会保障体系之外，农民的社会保障往往由土地来提供。
土地之于中国的农民不仅具有生产性功能，而且具有非生产性功能。
而失地农民在失去土地的同时，既没有得到与土地社会保障功能相对应的经济补偿，又没有被正式纳入城市居民所拥有的各种社保计划，完全暴露在外部环境的风险之中。
与此同时，我国没有建立起针对失地农民的有效社会救助系统。
但由于失去了土地这一最后的保障，一旦遭遇一些意外灾害的冲击，就会沦落到极度贫困的境地。
“有些地区农村人口的境况，就像一个人长久地站在齐脖子深的河水之中，只要涌来一阵细浪，就会陷入灭顶之灾”。
不仅如此，现行制度安排使我国失地农民缺乏反映自身利益诉求的制度性渠道。
现行的征地程序中不能保证被征地主体的知情权、参与权以及申诉权。
《土地管理法》第22、23条规定，列入国家固定资产投资计划或准许建设的国家建设项目的建设单位，持国务院土地主管部门或者县级以上地方人民政府按照国家基本建设程序批准的设计任务书或其他批准文件，经县级以上地方人民政府审查同意后，由土地管理部门召集用地单位、被征地单位签订征地协议，征地文件批准后，由县级以上土地管理部门向被征地单位发出征地通知书，限期划拨土地。
同时，现行《土地管理法实施条例》规定，市(县)人民政府土地行政管理部门根据批准的征地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征地所在地的乡镇、村予以公告，听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见。
在这样的制度安排下，无论是征地的决定权，还是征地补偿费的谈判、分配等，失地农民只能被动地接受，农民正常的利益诉求不能通过健全的制度性渠道得到及时的反映。
加之，现阶段我国农村基层民主制度建设尚不完善，而农民虽然人数众多，但组织化程度较低，常常陷入奥尔森意义上的“集体行动的困境”，农民谈判能力十分低下，不能借助自身力量保护其合法利益。
可见，失地农民的防护性保障严重缺失，导致其抵御风险的能力极差，进一步限制了其正常的选择能力，实质上就是剥夺了失地农民的可行能力。
三、失地农民可行能力的重构 重构失地农民可行能力是一项系统性工程，有必要采取一系列针对性的举措。
(一)改革现行征地制度，改善失地农民的经济条件 第一，严格界定“公共利益”，明确规定政府征地权力的适用范围。
中国《宪法》、《土地管理法》虽然明确规定征地须以“公共利益”需要为目的，但相关法律不仅未对公共利益做出明确的界定。
反而将征地范围从《宪法》规定的公共利益需要扩大为一切用地项目。
为此，需要改革现行征地制度，将征地权的行使严格限定于公共利益的范围，而且公共目的应该是直接的。
所谓“公共利益”，应该真正体现为了全体公民的公益性质。
当然，在目前条件下如何缩小征地范围，是一个十分复杂的问题，但将政府征地权的行使范围严格限定在“公共利益”的范畴，是大势所趋。
为此，我们认为，公共利益用地的用途应严格限定在“国家机关及军事用途，交通、水利、能源、通讯、供电、排污等公共事业或市政建设，教育、文化、卫生、体育、环保、绿化、慈善机构等社会公益事业，其他对国民经济至关重要经国务院批准的重大经济项目”范围内。
对以盈利为目的的经营性用地，要打破政府征地垄断坚冰，在土地利用总体规划等的控制下充分发挥市场机制的作用，允许农民集体土地以使用权入股、租赁等方式参与经营性建设项目的合作开发或自行开发经营，允许农村非农建设用地自由进入土地市场。
我国征地制度规定的补偿标准是以土地的农业用途为计算基础的，其不合理性是显而易见的：其一，虽然现行价格可能反映了农民丧失土地以后的农业经营损失，但不能反映农民的实际损失；其二，农地转变用途后，会产生巨大的级差收益，这个级差收益是土地所有权的收益，其中包括农民应该得到的合理部分。
月 为此，要改革我国征地补偿办法，并以确保被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障为原则，提高被征地农民的社会保障水平。
在确定征地补偿标准时，不仅要考虑土地的生产性收益，而且要考虑土地的非生产性收益；不仅要考虑土地资源的经济产出价值，而且要考虑土地资源总价值；要逐步过渡到以“市场定价”确定补偿标准。
要扩大补偿范围，将补偿范围扩大至使用权损失和安置、保障费用的补偿。
包括：一是土地权利损失补偿，包含土地所有权损失、土地使用权(如承包经营权)损失补偿；二是营业损失补偿，即在被征地上从事经营活动的投资补偿；三是地上附着物损失补偿，如青苗补偿、房屋补偿；四是重新安置补偿，包括迁移费、安家费、置业费；五是社会保障补偿等。
一方面要提高失地农民征地补偿费分配中占有的份额，另一方面要保障农民征地补偿费分配方案的决策权和知情权，保证方案制定过程的公正和公平，同时加强制度建设，严防少数村级干部打着“集体”的名义侵吞征地补偿款，侵害大多数失地农民的合法收益。
要完善征地补偿机制，包括征地补偿方案应由征地方的政府和被征地方的农民双方平等协商确定；严格实行征地公告、征地补 偿安置方案公告及征地补偿登记制度，确保被征地农民的知情权、参与权和监督权；加强对征地补偿安置经费分配和使用的监管，确保专款专用。
现行征地程序存在的主要问题是农民无法有效地参与、监督征地过程。
为此，征地程序设计上，应该充分考量农民正当的利益诉求，保证农民征地的全程参与，保证农民在征地过程中享有充分的知情权、参与权和上诉权。
首先，要加强土地利用规划的管制，坚决克服随意突破、调整、修改土地总体利用规划的现象。
其次，要加强对土地征占的监管力度，建立和完善征地合法性调查、审批和监督程序，杜绝滥征滥用违法行为。
再次，要建立征地事前公告程序，并征求被征地农民的意见，协商征地补偿安置办法，具体包括核准权属、清点登记青苗及地上附着物，商谈补偿标准和农民安置途径，召开各级各类会议，充分听取的意见，充分保障农民的知情权和参与权。
要建立和完善征地听证制度，被征土地的权益人在公告之日的一定期限内，都有资格向省政府或国务院提出书面申请，要求举行听证。
最后，要强化土地登记工作。
通过土地登记，发放相应的土地权利证书，使农民的土地权益在法律上得到有效的确认和保护。
(二)提升失地农民的人力资本，保障其拥有较好的社会机会 第一，加大政府农村教育投资总量，完善农村教育投资结构，提高失地农民的受教育水平。
教育投资作为形成人力资本的一种关键因素，对人力资本的积累起着决定性的作用。
农村教育投资既影响人力资本总量，又影响人力资本结构。
农村人力资本影响劳动力非农就业的选择能力、获得非农就业的机会、非农就业的稳定性。
为此，要改变过去长期实行的教育资源向城市倾斜的政策，加大农村教育投资的力度，改善农村的教育基础设施，提高农村的教育水平。
要优化教育投资结构。
由于相对于基础教育而言，职业教育与培训更注重实践能力的培养，它一般告诉人们“如何做”，因此，要充分利用现有各种层次的教育资源，采取多种形式，对失地农民进行再就业培训，提高其学习能力。
失地农民失去土地后，面临就业环境的彻底改变，原有的知识和经验难以适应新的环境的要求。
为此，要采取诸如强化对失地农民的再就业培训，使其能够尽快掌握新的从业技能，适应新的就业岗位的要求，完成就业角色的根本转变：对失地农民自主创业给予一定的低息或无息贷款作为启动资金，对其创办的企业给予一定的税收优惠。
行政管理部门给予失地农民自主创业一定的便利条件等措施，对失地农民给予必要的扶持。
第三，加强医疗保健基础设施建设，提高失地农民的医疗保健水平。
失地农民失去土地后，无论其在农村或在城市生活，都应该享受必要的医疗保健。
为此，一方面，要建立健全医疗保险制度和社会保健制度，要将失地农民纳入社会医疗保健体系中，保证失地农民能够享有最基本的医疗保健：另一方面，要加大对医疗保健基础设施的投入，改善农民医疗保健条件，提高失地农民的医疗保健水平。
在现阶段，参照一些地区的成功做法，可在征地补偿费中划分适当比例，与国家的财政补助一起构成失地农民医疗保险的资金来源，保证失地农民能够得到足够的医疗保健保障。
(三)建立健全社会保障制度体系，增强失地农民的防护性保障 第一，建立健全社会保障制度体系，将失地农民纳入社会保障制度体系之内。
现阶段。
农民失去土地后，也就失去了土地所提供的最后屏障，但又没有被社会保障体系所覆盖；承担的各种风险急剧增大，往往超过其承受能力。
为此，要逐步建立健全社会保障制度体系，包括：其一，多方筹集资金，逐步建立针对失地农民的社会保障基金，资金来源于国家财政及各级地方政府获得的土地非农化增值收益及失地农民征地补偿费中提取的部分。
其二，建立有效的社会救助系统。
对于陷入困境的失地农民给予及时的救助，帮助失地农民尽快走出困境，重新走上正常生活的轨道。
一般来说，公共政策的制定是政府对各社会集团的利益进行权衡的结果，各集团对国家政策的影响力主要取决于利益表达的力度和有效性。
在个人利益要求只有通过“团体”的渠道才能真正“表达”的现代社会里，单个农民呼声难以通过正常的渠道直接上达决策者，农民只有通过组织化的方式才有可能进行政治参与，以集团性的力量才会增强利益表达力度。
通过农村基层民主制度建设的强化，可为失地农民平等地参与到征地过程、诉求自己的利益提供制度保障：提高农民组织化程度，不仅可以一定程度上改变失地农民在与各利益群体博弈中的谈判地位，使其发出与他们人口比例相称的声音，有效地参与到征地政策制订、执行过程之中，而且可以提高失地农民的互助程度，增强个体抵御外界风险的能力，从而提高失地农民的防护性保障能力。
四、简要的研究结论 本文重点运用阿玛蒂亚・森的可行能力分析框架探讨我国失地农民可行能力缺失及重构问题。
我们的研究表明，我国失地农民之所以陷入困境，其原因在于其可行能力的严重缺失。
在现行农地非农化制度安排下。
我国失地农民可行能力缺失的原因在于经济条件恶化、社会机会不足和防护性保障缺失。
为此，要通过严格界定“公共利益”、明确规定政府征地权力的适用范围，提高征地补偿标准、完善征地补偿机制，完善征地程序、保障农民的合法权益等改革现行征地制度，以改善失地农民的经济条件；要通过加大政府农村教育投资总量、完善农村教育投资结构，健全失地农民就业扶持机制、增强其可持续发展能力，加强医疗保健基础设施建设、提高失地农民的医疗保健水平等提升失地农民的人力资本，以保障其拥有较好的社会机会；要通过建立健全社会保障制度体系、将失地农民纳入社会保障制度体系之中，加强农村基层民主制度建设、提高农民的组织化程度等建立健全社会保障制度体系，以增强失地农民的防护性保障。
如此。
责任编辑：雨 田。