改革与转型中社区居委会的困局及解决思路
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〔摘要〕长期以来，我国的城市社区居民委员会在维护社会稳定、保障经济社会平稳健康发展、密切党和人民群众关系方面发挥了巨大的作用。然而，在改革开放更加深化的今天，居委会却陷入了“不上不下”的尴尬处境，向下贯彻党和政府意志乏力，向上传达社情民意不畅。其根源在于社会改革与转型中居委会角色定位不清、不官不民的地位。破解困局，需要明确居委会地位与职责、民主选举“守土有责”的工作人员、充分运用网络与新媒介手段增加与居民接触的点和面。
〔中图分类号〕D669.3〔文献标识码〕A〔文章编号〕2095—8048—（2017）02—0118—11。
我国城市社区居民委员会（以下简称“居委会”）是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。长期以来，居委会在服务居民群众、搞好城市管理、密切党群干群关系、维护社会稳定等方面发挥了不可替代的重要作用。近年来，随着改革开放的深化，居委会却陷入了“不上不下”的尴尬境地：既要作为政府神经之末梢，贯彻政府意志，又要发挥好群众自治组织的功能，执行民意。在大多数情况下，政府机关的意志和群众的诉求是根本一致的，但是二者不和谐的情况也时有发生，从而导致了居委会“上通下达”作用有所削弱。目前，如何提升居委会的管理能力，存在着两种思路：一是居委会自上而下纯粹以延伸政府功能为主旨；二是自下而上履行居民自治功能，成为居民自治组织载体。〔1〕然而，两种思路蕴含着性质不同的风险，或是引发居委会与政府关系的撕裂，或是导致居委会与群众的脱离。本研究通过对北方某省会城市X的9个社区、3个街办的近100位工作人员，以及包括教师、公务员、医护工作者、家庭妇女、下岗职工、自由职业者的走访调研和400余份问卷调查，探究居委会产生困局的原因，试图寻找解决问题的一些可能的新思路。
1949年中华人民共和国成立后，旧社会的城市基层自治组织——保甲制①被废除，国家需要新的组织将城市居民纳入管理体制之中。城市居民委员会应运而生。1949年10月，中国第一个居民委员会在杭州柳翠井巷诞生。此后，武汉的治安保卫委员会、天津的居民小组、上海的冬防队等基层自治组织相继出现，我国的新型城市基层自治组织初步成型。此时，基层自治组织的主要任务包括传达党和政府的方针、政策和法规，反映居民的意见和建议，“动员与组织群众，发展各种合作社，吸收劳动群众恢复生产，改善生活”，“领导群众进行正当的文化娱乐活动，改革旧社会风尚”，防空、防特、防火、防盗，公益事项等。〔2〕1954年12月31日，在总结天津、武汉等城市组建居民组织并开展居民工作的经验的基础上，中华人民共和国内务部颁布的《城市居民委员会组织条例》规定了城市居民委员会的群众自治性组织的性质，确立了居委会的组织结构，明确了居委会“办理居民公共福利、领导治安保卫、调节居民纠纷以及向上反映居民意见要求、向下动员居民响应政府号召并遵守法律”的主要任务。②自1958年开始，由于整个国家进入纷繁复杂的政治运动，居委会也先后成为人民公社的组成部分和“革命化”的革命居民委员会。1976年文革结束后，居委会进入恢复和发展阶段，国家重新调整了居委会的组织规模、组织结构和管辖范围。
总体看，从建国初到20世纪90年代初，我国城市基层自治组织运作模式以单位制和文化管理运作模式为主导。居委会通常作为单位的附属机构而存在，自主能力不强。单位不仅是人们工作的场所，还是一个集政治整合、政治动员、资源配置、社会保障等众多功能于一体的组织。居委会高度依附于政府、单位，不是与单位重合，就是在辖区内包括了几家大型的单位，其工作经费、保障资源等主要来源于单位。依附于“单位制”，居委会深入中国社会的各个角落，完成了将党和国家的各项政策与方针传达到人民群众当中的任务；同时也将来自基层的呼唤和人民的声音传递给了上级组织，充当了党和人民之间沟通的桥梁。更形象地说，居委会发挥了毛细血管的作用，即“输血”与“回血”：一方面将党的方针政策输入到作为细胞存在的人民群众当中，另一方面也使得人民群众的诉求有了向上反映的回流通道。可以说，正是依靠着基层自治组织强大的“输血”与“回血”作用才使得整个中国社会这个庞大肌体健康正常地运转着。
90年代之后，中国社会发生了极大的变革。随着政府转变职能、企业转变经营方式、非国有经济的迅速发展而出现的“政企分开、政社分开、政事分开”，以及由于旧城改造、“都市村庄”消失、居民收入提高、城乡流动加快等原因，居民原有的邻舍关系及亲友关系被破坏，单位人逐渐演变成社会人、社区人，流动人口也大量进入社区。社区人口总量大大增加，人口结构日趋复杂，再加上大量的社会管理、社会服务、社会保障的功能从政府和单位中剥离进入社区，都使得基层自治组织的重要性进一步凸显。植根于社区，居委会的管辖范围扩大、管理人员增加，成为了实现社会管理与服务职能的载体。
新的历史条件下，尽管管理体制和管理方式都发生了很大的变化，但是国家还是把居委会作为基层社会管理的主渠道，作为国家政权的基石。各种经济组织、社会组织虽然越来越多，但是它们的地位和作用仍旧无法取代居委会。国家离不开居委会，居委会也无法离开国家。结果就是，社区的发展并没有脱离政府主导下的依附型发展运作模式，甚至党政机关赋予了居委会更多的任务。
①保甲制度是一种共同担保，共同责任之制度……可为增进地方行政体系整肃之方，故其目的，将使无一家无一人不得其治焉。见闻钧天著《中国保甲制度》，商务印书馆1936年版，第1页。
②《人民日报》，1980年1月19日。 在党和政府来看，居委会就是街道办事处的具体办事机构，或者说是政府的“腿”。正如马西恒在《中加社区治理模式比较研究——以上海和温哥华为例》中提到的：“街道办事处成了居委会的实际领导机构，而居委会在很大程度上缺乏自主权。街道办事处成为社区管理实质上的唯一主体，而没有充分发挥社会力量的作用。街道办事处的财政拨款是社区服务的重要资源，而且在服务事项上是以街道办事处的指示为主，居民自主提出的服务内容很少。”〔3〕上级机构要求街道办事处完成的任务，街道辦分包给辖区内的居委会来完成。正如调研中几位街道办主任所说，居委会所承担的任务比之前有了较大变化，之前以征兵、计生、调解等为主要任务，如今基本上承接了所有政府部门交办的事项，如城市建设改造、人口普查、人口就业、社会保险、政策宣传、医疗救助、生活照料、家政服务、文化建设、治安防控、消防安全、社区矫正、环境卫生、甚至招商引资等。