谈信访制度改革

近期信访制度成为热点问题，媒体连续推出了关于信访制度改革的文章，对深受瞩目的信访制度改革各抒己见，笔者读后深受启发。笔者长期在政府机关工作，现在又专门从事行政法律制度研究工作，对此问题也有一些自己的看法，写出来以供探讨。

由于现在信访案件居高不下，而且经常发生围堵党委和政府机关大门、交通要道的群访事件，社会影响很大。对各级党委政府的压力很大，信访工作空前受到重视，工作条件、人员配备都比以往要好，工作效率也很高，客观上起到党委和政府与人民群众沟通作用，也在力所能及的范围内解决了很多实际问题。但是，由于现行信访制度本身存在的缺陷，使其对如此众多的信访问题穷于应付，难以从根本上解决问题。现在法学界、信访机构、公众都对信访制度的改革给予了关注，也出现了加强信访机构和取消信访机构两种根本对立的意见。

笔者认为，讨论信访制度改革，首先要对信访制度的设定、作用作全面了解。在我国信访制度产生了建国以后，始终是非常规解决问题的渠道，主要起到疏导、沟通的作用。信访权利来源于《宪法》，作为行政法规的《信访条例》对信访制度作了具体规定。《信访条例》规定信访机构要认真处理来信、接待来访，倾听人民群众的意见、建议和要求，接受人民群众的监督，努力为人民服务。信访工作应当在各级人民政府领导下，按照分级负责、归口办理，谁主管、谁负责，及时、就地依法解决问题与思想疏导教育相结合的原则。《信访条例》只是政府及其工作部门信访机构要遵守的法律制度，实际上其他党委、人大等设立的信访机构基本上也根据《信访条例》办事。信访机构通常不具有解决问题的实际权力。

其次，对信访制度进行改革，还要了解目前信访机构的组成、职能和存在的问题。目前信访机构庞大而分散，《信访条例》仅规定了政府及其工作部门要设立信访机构，实际上党委（通常与政府联合设立）、人大、党委工作部门和司法机关甚至事业单位都设有信访机构，其中起到核心作用的是党委政府联合信访机构（在大部分地区是采用这种体制）。党委政府联合设立的信访机构是综合性信访机构，凡是对下属的党委工作部门、政府工作部门以及下级党委政府及其工作部门的信访，都可以向其提出。其权力最大，业务最为繁忙。党委工作部门和政府部门的信访机构主要管辖对本部门极其下属部门行为不服提出的信访案件，办理党委、政府信访机构交办的信访案件，公检法则负责本职权范围的信访案件办理。就其功能而言，主要是根据《信访条例》的规定起到疏导、沟通的作用，并没有赋予信访机构处理问题的决定权。这种体制缺乏统一协调，至今在绝大部分地区也没有实现微机信息联网，造成了信息的无序传导，信访者在多家机构之间跑来跑去，问题却难以解决。信访机构分散设置，每个机构的工作人员即非常有限，有的还是兼职的，专业素质有待提高，导致工作效率和工作水平不高。信访机构没有独立处理问题的权限，不具有相对独立性，也不能对业务部门的工作进行监督，信访问题的处理需要先报领导审批，领导批示后，再会同具体业务部门拿出处理方案，然后还要领导审批。由于缺乏法律规范，领导对个案的批示、处理有时又太过随意，前后处理不一致，引发更大的信访。由于信访机构主要是沟通和疏导，提出的处理意见有关部门办理不力或者婉言拒绝，就造成很多问题无法解决。

既然信访制度先天存在不足，后天又超负荷运转，当事人为何不选择行政复议和行政诉讼途径来解决问题呢？很多专家、学者都认为这是中国民众传统的“非讼”心理和“清官” 意识使然，民众喜欢找清官解决问题，往往找的官越大（越级上访）、事情闹的越大（集体上访），解决的可能也就越大。这是实际情况，但是这些专家、学者其实忽视了一个简单的事实，就是信访机构面临越来越多的压力也在寻找解决问题的法律渠道，工作人员对于属于行政复议和行政诉讼能解决的问题，一般均直接要求信访人员提起行政复议或行政诉讼（有的地方如安徽省的信访机构还与律师事务所联合，将涉法事务由律师提供专门的法律服务），而不会直接寻求解决的办法。也就是说即使当事人愿意去信访，最后符合条件的也被推到了行政复议机构和人民法院。对拒绝依法申请行政复议或提起诉讼的，信访机构一般不再接待。信访机构主要精力是处理不属于行政复议和行政诉讼范围或超过了时效的案件。