公共事业管理界定及本土化
在我国,本科层面的公共事业管理教育已经在高等院校普遍展开,公共事业改革也正在公共事业各个领域广泛开展并不断深入。本文从中国国情出发,对公共事业管理的主体进行本土化分析。公共事业管理的主体如何界定,这是一个争议比较大的问题,主要原因是对公共事业管理这一概念界定的模糊性造成的,也就是说在公共事业管理这个概念没有得出确切的内涵界定之前,是无法得出正确结论的。为此,我们将从界定公共事业管理这个概念出发,来研究公共事业管理主体的相关问题。
社会生活不可能是单个人的孤立的生活,人们必须成为社会人,依靠以生产关系为基础和核心的社会关系的联结,组成一定的社会共同体才能生存和发展。公共事业,从本质上说,它是为社会公众实现和维护公共利益的活动,它应该属于社会自身的事业,因此,社会自组织参与和承担对公共事业的管理是天经地义的事情, 也是社会自组织得以发展的必然要求。应该由国家承担的公共事业管理职能由相应的行政组织承担起来,应该由社会承担的公共事业管理职能由社会自组织承担起来,这也是重构国家与社会合理关系模式的重要内容。根据以上分析,我们可以完整地揭示出公共事业管理的明确内涵,即公共事业管理是指部分行政组织和社会性组织依法对社会公共产品的生产、公共服务的提供和公共秩序及安全的维护等所进行的规划决策、组织协调和监督控制活动。
从以上对公共事业管理内涵的分析中,我们对公共事业管理的主体已经有了清晰的认识,我们认为,所谓公共事业管理的主体是指不以盈利为目的,依照法律规定专门从事对社会公共产品的生产、公共服务的提供和公共秩序及安全的维护并进行有效管理的行政性组织和社会性组织的总称。可以从以下几方面来理解公共事业管理的主体:。
1.公共事业管理的主体有两种类型,一种是行政性组织,它们是掌握行政权力,承担着公共事业管理的行政职能,如承担教育事业管理的教育行政部门,文化事业管理的文化行政部门,医疗卫生事业管理的卫生行政部门等等;另一类是社会性的组织,我们通常也把它们称为类行政组织,它们承担部分公共事业管理的职能,但它们不是政府的构成部门,不掌握行政权力,如社会中的各种行业协会、慈善机构、红十字会、城市(镇)公用事业部门(自来水、电力、煤气、公交)等等。
2.公共事业管理的主体是以为社会提供公共产品、公共服务和公共安全及秩序为主要职责。能不能有效地为社会提供所需的公共产品、服务、安全和秩序,是公共事业管理组织存在和发展的依据,是其存在和发展的合法性基础。另外,需要注意的是只有为社会公共生活提供直接支持和保障的管理部门才是公共事业管理的主体,那些起间接作用的组织(如政府办公厅等行政辅助机构),从严格意义上讲,不属于公共事业管理的主体。
3.公共事业管理主体在从事对社会公共产品和服务的组织生产和提供的过程中,绝对不允许以盈利为目的。公共事业管理的公共性决定了公共事业管理主体, 其活动实质是对社会承担应尽的责任和义务,而不能像私人机构那样要以盈利为目的。公共事业管理尽管不能以盈利为目的,但这种管理活动也需要付出管理成本, 那么这个成本费用由谁来支付?我们认为公共事业管理主体的活动经费来源主要有三个方面:一是政府财政拨付;二是有偿服务收入(按产品和劳务的成本收取的费用);三是通过社会的赞助、资助、捐赠、彩票收入等筹措的资金。
4.工商组织、行政组织与公共事业管理组织的区别与联系。工商组织与公共事业管理组织的区别是显而易见的,工商组织是绝对的社会性组织,它主要从事社会商品的生产、销售和服务,以赚取更多的经济利益为目的。而公共事业管理组织既有行政性的也有社会性的,其存在的目的是规划、组织、监督、协调公共产品的生产和公共服务的提供。它不能,而且也不允许以赚钱为存在的目的。必须注意的是,有些工商组织也承担某些公共产品和服务的生产和提供,但它们属于公共事业的作业层,而不是管理层,它们与公共事业管理主体往往是业务委托关系,自然也就不能成为公共事业的管理主体。行政组织具有很强的政治性, 它必须责无旁贷地贯彻和执行统治阶级的政治意志,优先保证统治阶级政治利益的实现。而公共事业管理主体,无论作为行政性组织,还是社会性组织,其主要职责不在于维护和实现统治阶级的政治利益,而在于为社会公众的社会生活提供必须的公需产品和服务,它的政治色彩已经大大降低了,比如行政性公共事业管理组织, 尽管它在从事公共事业的管理过程中仍然要坚持统治阶级所确定的政治方向,贯彻统治阶级的政治意图,但它所涉及的具体事务,大量的是管理的技术层面的问题, 而不是政治层面的问题。根据以上分析,我们认为公共事业管理主体应该具有服务性、公益性、社会性、职能性、法制性的特征,这里不一一解说。
1.公共事业管理的学科性质。公共事业管理属于公共管理的分支学科,因此公共事业管理的学科性质是由公共管理的学科性质决定的。那公共管理的学科性质是什么呢?目前,在教育部的学科分类中,将公共管理列为管理学的二级学科;在我国哲学与社会科学规划基金项目的申报中,则将公共管理归属为政治学,属于政治学其他学科。讨论其学科性质,是讨论公共事业管理的基本概念,特别是公共管理主体与客体的理论基础。
2.公共事业管理的社会背景。从公共管理的政治学属性看出,研究公共事业管理的主体必须依据特定的社会背景,因为不同社会背景中政治活动的主体与客体是不同的。从上述讨论中已经看到,目前,学术界对公共事业管理的社会背景存在两种选择:一是中国现阶段公共事业管理的实际状况,二是中国公共事业管理改革(主要是指政事分开)的预期前景。从公共事业管理理论体系的包容性分析,上述两种选择都有一定的内在合理性:前者是基于公共事业管理理论解决社会问题的现实针对性,体现了公共事业管理理论现实意义上的应用性学科性质,也使公共事业管理理论具有实践是检验真理唯一标准意义上的科学性;后者是基于公共事业管理理论解决社会问题的未来预测性,体现了理论研究相对社会实践的超前性与指导性。同样,从公共事业管理理论体系的包容性分析,上述两种选择也都有一定的局限性:仅以中国现阶段公共管理的实际状况为研究背景,会使公共事业管理理论研究缺乏系统的理论体系和前瞻性的学术视角与方向;仅以中国公共事业管理改革前景为研究背景,会使公共事业管理理论既脱离中国国情现实、又由于预测不可避免的误差而无法完全符合中国公共事业管理改革的前景。因此,公共事业管理的社会背景应该是上述两种选择的有机结合且以中国现阶段国情实际为主。