政府跨域治理协同分析模型
摘要：政府跨域治理研究缺乏核心问题的提炼和形式理论的建构，是制约跨域治理研究向前推进的一大瓶颈。文章将政府跨域治理协同作为政府跨域治理研究的核心问题之一，结合政府跨域治理的系统属性，引入政策循环与政策子系统的分析框架下，建构了“基于政策循环和政策子系统的跨域治理协同分析模型”。在这一模型的指引下，文章系统梳理了跨域治理协同分析的“政策循环维度”、“政策子系统维度”和“跨域事务维度”的理论资源和知识积累；总结了政府跨域治理协同分析的协同学途径、网络途径和制度分析途径。
中图分类号：D089文献标志码：A文章编号：1007—9092（2015）02—0033—07。
政府管理中的跨域事务（across—boundary affair）指同时涉及两个或两个以上管理单元，需要这些管理单元协同治理的事务。政府能否在跨域事务治理中实现协同？将成为衡量政府公共管理水准的“试金石”，理当成为未来公共管理研究的关键议题。①政府跨域治理协同指的是在跨域事务的治理过程中各个子系统之间以及子系统构成要素治理环境、治理主体、治理政策、治理结构、治理绩效这些子系统的匹配一致、内容耦合、协同增效的状态与过程。跨域治理的事务是哪些需要多个管理单元共同努力的事务，故跨域治理涉及的环境、主体、客体和工具等方面的匹配一致、功能耦合和协同增效理应是跨域治理研究的核心问题。政府跨域治理协同的研究是政府跨域治理研究和协同研究的交叉领域，目前仍然是一个有待完善的领域。
遗憾的是，一方面在政府跨域治理的实践中存在大量的“碎片化”局面；另一方面政府跨域治理的研究也处于“分散化”局面，学者们对于跨域治理的理论范式、方法流派尚未达成共识。②跨域治理的研究似乎成了时髦的学术“标签”，各种理论和实践的研究都松散地聚集在跨域治理的旗帜之下。③如果政府跨域治理研究缺乏核心问题的提炼和形式理论的建构，那么很可能使跨域治理的研究成为一个松散研究成果的简单拼凑，而不是具有理论内聚力和方法独特性的研究领域。
换言之，提炼政府跨域治理研究的核心问题，并在理论整合的基础上建立周全的理论框架用以描述、解释和预测政府跨域治理的“棘手”问题是目前制约政府跨域治理研究向前推进的一大瓶颈。为此，本文拟从公共管理研究的基本问题 “如何有效地实现分工后的合作，以获得部分大于整体的效果，从而经济、效率、效益地实现公共管理目标？”出发，将跨域治理协同问题作为政府跨域治理研究的核心问题之一，结合跨域治理的系统属性，引入政策循环的分析框架下，对跨域治理的协同理论和方法重新进行整合，从不同的侧面和角度提升跨域治理协同理论的丰裕度、多维度和复杂度，以回应同样丰富、多变和复杂的政府跨域治理协同问题，从而有望为政府跨域治理协同的研究奠定坚实的理论基础。
从政策科学的视角来看，政府跨域治理是一个政策循环、政策子系统和跨域事务三位一体的概念。
最流行的简化公共政策制定的方式之一，是将这一过程分解为一系列不连续的阶段和子阶段，由此产生的阶段序列被称为“政策循环”。[美]迈克尔·豪利特、M·拉米什：《公共政策研究：政策循环与政策子系统》，庞诗译，三联书店2006年版，第18页。我们在分析政府跨域治理的政策过程之时，引入政策循环的思想，将政府跨域治理的政策过程划分为议程设定、方案规划、公共决策、政策执行和政策评估五个阶段。议程设定的过程就是将所有问题中真正成为关注焦点的问题筛选到列表中的过程。John W. Kingdom. Agendas， Alternatives， and Public Policies， Boston：Little， Brown， 1984，pp.3—4.方案规划是定义、考察、接受或拒绝可选方案的过程。[美]迈克尔·豪利特、M·拉米什：《公共政策研究：政策循环与政策子系统》，庞诗译，三联书店2006年版，第212页。公共决策是公共决策者根据多种标准，通过备选方案的比较和综合，选择一个最终方案的过程。政策执行则是将制定的政策转化为具体的行动、使之变为实践的过程。评估是根据特定标准，收集证据对政策实施过程和实施结果进行判定的过程。“政策循环维度上”的政府跨域治理协同分析包括是对政府跨域治理政策过程的描述和政府跨域治理过程的政策演化和协同演进。
如果仅仅从政策循环的维度分析政府跨域治理问题，那么就会陷入线性化、忽视每一个阶段中的复杂性和小循环、没有探讨每个阶段中的驱动因素等缺陷。[美]迈克尔·豪利特、M·拉米什：《公共政策研究：政策循环与政策子系统》，庞诗译，三联书店2006年版，第18页。引入政策子系统的概念，可有有效地克服政策循环分析的缺憾。政策子系统是贯穿在政策过程中，影响政策过程、推动政策过程开展的各个因素的集合，“包括行动主体、机构、工具和沿着上述路线展开的话语。”[美]迈克尔·豪利特、M·拉米什：《公共政策研究：政策循环与政策子系统》，庞诗译，三联书店2006年版，第21页。
政策子系统维度对政府跨域治理问题的分析重点关注（1）政府跨域治理中涉及的各个主体子系统。政府跨域治理主体之间的目标、资源、利益等方面的差异，促使政府跨域治理主体之间形成复杂的博弈关系，政府跨域治理协同是政府跨域治理主体之间利益共融、寻求共识、协调合作的过程和状态。（2）政府跨域治理的制度、机构和价值子系统；政府跨域治理的制度、结构和价值子系统是政府跨域治理系统中相对固定的制度安排、体制机制、机构设置和特定的文化倾向。政府跨域治理的制度、机构和价值子系统是影响政府跨域治理政策循环相对固定的参量。政府跨域治理机制研究的核心是寻求制度、机构和价值的变革，促使跨域治理的行动者，形成协同状态。（3）政府跨域治理的政策工具和工具选择子系统。政府跨域治理的政策工具和工具选择子系统重点分析政府跨域治理过程中政策工具运用、选择和优化组合问题。政策工具与政策目标之间的协同性，政策工具之间的适当组合与结构的优化是政府跨域治理协同工具子系统分析的关键问题。
引入政策循环和政策子系统的分析，还无法针对具体的政府跨域事务展开分析，有必要在引入政府跨域治理事务的维度。跨域事务不仅涵盖了多个公共管理的研究领域（诸如地方治理、区域治理、府际关系、整体政府、公私伙伴关系、部际关系等），而且涵盖了多个实质性的政策专业领域（比如流域治理、区域发展、垃圾处理、空间开发），因此具有横断研究的特性。
尽管关于跨域事务的分析已经积累的大量的文献，但是对于跨域治理事务协同性的分析仍然是一个薄弱的环节。在政府跨域治理协同分析框架中，跨域事务的分析重点关注跨域事务本身作为自然系统的属性、跨域事务作为人工物的属性、以及跨域事务系统构成要素的协同性。跨域事务自然系统的属性重点分析跨域事务作为自然系统涉及的各个要素之间的联系和发展变化的特点与规律。跨域事务作为人工物的属性重点分析人们通过人工设施的建造，对自然属性的改造和利用。跨域事务自然系统与人工物的协同性重点分析跨域事务自然规律与人工物改造设定目标之间的一致性、自然规律对设定目标的约束性以及人为设定目标对自然状态的影响。
（四）整合的分析框架。
将上述三个维度进行整合，可以形成包括三个维度的政府跨域治理协同分析框架，在此框架基础上加入“环境与跨域治事务的产生”、“政府跨域治理的协同效应”两个环节，就形成了比较完整的政府跨域治理协同分析模型。该模型的核心部分是政府跨域治理的协同分析框架。如图1所示：
按照跨域治理协同分析模型的指引，当我们在分析跨域治理协同问题的时候，我们可以：（1）首先，分析跨域事务产生的政治、经济、社会、文化和生态环境，分析跨域治理事务产生的原因、历史和特点。（2）然后，根据“跨域治理的协同分析框架”分别从跨域事务、政策循环、政策子系统三个维度对跨域治理的协同性展开分析。比如：当针对一个特定的跨域事务时，我们可以逐层分析行动主体如何协同一致地推动政府跨域治理政策循环的发生；制度与机构形成了什么样的协同机制，推动了政策循环的发生；行动工具所使用的政策工具与政策目标是否协同一致、工具的选择和组合是否是一种优化的形式推动了政策循环。（3）最后，对政府跨域治理的协同效应进行度量，通过提炼出系统化的指标体系，评价政府跨域治理中各个要素的协同程度和协同结果。
政府跨域治理协同分析的三个维度是是统一的整体，其中跨域事物维度侧重分析构成跨域事务的子系统或构成要素的协同；政策循环和政策子系统侧重分析政府跨域事务治理政策的协同。当政府跨域治理的政策体系协同一致，并能够体现跨域事物本身的协同性的时候，政府跨域治理就达到了最佳的状态。
政府跨域治理协同的研究是一个多学科领域共同关注，研究维度和研究视角不断丰富的领域。管理学的协同研究从战略协同、管理流程与子系统协同以及管理技术协同等角度丰富了政府跨域治理“政策循环维度”上的含义。治理理论、整体型政府与整体性治理理论、政策组合与政策工具理论从“政策子系统”的维度丰富了跨域治理协同分析的理论资源。协同度的测量和评价研究则从“跨域事务”的自然属性和人工物属性的角度丰富了政府跨域治理的协同分析。当然，上述三个维度的理论资源永远是开放的，本文不可能穷尽所有的理论资源和知识储备，仅仅为政府跨域治理协同分析的理论梳理提供了一个可能的分析框架。
政策循环维度上的理论资源是那些有助于探索、描述、解释和预测政府跨域治理政策过程的概念和命题。从政策循环的维度对政府跨域治理展开探讨是一个具有开放性的广阔地带，诸如战略协同、规划协同、政策协同、执行协同等方面的研究都可以归入此类。其中，管理学领域的协同研究积累较为深厚，同时考虑到政策与管理的紧密关联性，本文将管理协同研究作为政府跨域治理协同分析在政策循环维度上的重要理论资源。
管理学领域的协同研究从“分工和协同如何提高管理效率”这一管理学的基本问题出发，探究管理协同的过程和机制。管理学领域的协同研究重点探究不同管理环节中的协同问题，这一点与政策循环所描述的政策“过程”思想异曲同工。管理协同研究的众多理论资源中，战略协同研究、流程与子系统协同研究、协同管理技术研究对分析政府跨域治理政策制定、执行和评估等环节具有重要的理论借鉴意义。曹堂哲：《公共行政执行的中层理论：政府执行力研究》，光明日报出版社2011年版，第144—145页。
事实上，政府跨域治理政策循环维度上的理论资源并不局限于管理学领域，诸如政治过程、战略过程、决策过程、政策过程、政府过程的研究都为深入分析政府跨域治理的政策循环问题提供丰富的理论资源。特别是，协作性公共管理研究的兴起为我们全景式地分析政府跨域治理协同提供了直接的借鉴。协作性公共管理（collaboration public management）“包括制定政策、计划和实施项目，以及管理资金。……既是一种活动，又是一种战略……协作既存在于强调美国联邦系统内政府层级的纵向环境，也存在于参与者是地方并代表社区内多种利益的横向环境里。”[美]罗伯特·阿格拉诺夫、迈克尔·麦圭尔：《协作性公共管理：地方政府新战略》（李玲玲、鄞益奋译），北京大学出版社2007年版，第5—20页。当我们分析具体的跨域事务时，这些理论从过程的角度为我们提供了坚实、有效的概念工具和理论框架。
政策子系统维度上的理论资源是哪些旨在揭示政策过程得以形成的行动主体、制度机构、工具手段的相关理论。政策子系统维度上与政府跨域治理分析直接相关的理论资源较为丰富，本文重点介绍治理理论、整体型政府与整体性治理理论、政策组合与政策工具理论。治理理论的理论涵盖面较宽，同时关注政策子系统的行动主体、制度机构和工具手段。整体型政府与整体性治理理论则重点关注治理的制度和机构。政策工具和政策组合理论重点关注治理的手段和工具。