基层群众自治与公民有序政治参与的推进
【摘要】基层群众自治制度是公民政治参与的制度保障。公民有序政治参与的价值与功能使其具有推动基层群众自治制度完善的作用。基于此，政府要健全与基层群众自治制度相配套的参与制度，引导和帮助基层群众自治组织提高自治水平，提升基层群众的理性参与意识和参与能力，从而通过扩大公民有序政治参与来推动基层群众自治制度的深入发展。
【中图分类号】D621.5 【文献标识码】A。
党的十八大报告提出要“加快推进社会主义民主政治制度化、规范化、程序化，从各层次各领域扩大公民有序政治参与”①，基层群众自治是公民有序政治参与的重要场域，同时，完善基层群众自治，也离不开公民在基层有序的政治参与。
第一，公民有序政治参与是基层群众自治制度的题中应有之义。基层群众自治制度是指“城乡居民群众以相关法律法规政策为依据，在居住地范围内，依托基层群众自治组织，直接行使民主选举、民主决策、民主管理和民主监督等权利，实行自我管理、自我服务、自我教育、自我监督的制度与实践”。②基层群众自治制度包含基层公民直接、有序地行使民主权利，从而实现自我管理与控制的内涵。公民有序政治参与是基层群众自治的基本表现形式和实现途径，没有基层群众的广泛参与，就没有真正意义上的基层群众自治。
第二，基层群众自治制度是公民政治参与的保障。基层群众自治制度以制度化的形式保障了普通公民依托基层群众自治组织，直接行使民主权利，进行政治参与。基层群众可以直接选举村民委员会和居民委员会、企事业单位的职工代表大会，充分表达意愿和诉求，参与决定自己最关心、最现实的政治、经济、社会、文化等基层事务，参与公共事务和公益事业的管理和监督。这种基于自己意愿的、能直观地看到参与效果的实践，可以激发公民参与的积极性，提高公民的参政能力，实现了发挥公民的主体作用与实现实际利益的有机统一。
第三，基层群众自治的实践对公民精神的洗礼，让公民政治参与具有更深厚的民主观念基础。“健全和稳定的现代民主不仅仅依赖于‘基本结构’的正义，且还依赖于公民的品性与态度。”③基层群众自治为公民的政治参与提供了实践舞台，改变了政府包办一切的传统做法，政府“还权于民”，公民直接参与与自己切身利益密切相关的基层事务，在参与中了解政治运行过程，学习和深化民主政治知识，权利意识、民主意识、协商意识、监督意识、法律意识得到培养。“自治”、“参与”、“责任义务”等现代民主精神在公民参与基层事务过程中逐渐渗透到公民的的心灵深处，淡化了传统政治意识的消极影响，增强了参与的责任感、使命感。在权益实现的过程中公民有更强烈的主动参与政治的愿望和要求，甚至主动学习政治参与所需的政治、经济等方面的知识和参与技巧，并在自己亲身参与政治的过程中提高政治参与能力和水平，成为政治生活的真正主体，实现人民当家作主。
第一，扩大公民有序政治参与是完善基层群众自治的基本要求和核心内容。基层群众自治制度的推进是强化基层社会管理的实践，其目的是要实现基层的群众自治，“自治是指某个人或集体管理其自身事务，并且单独对其行为和命运负责的一种状态”④，管理自身事务，就必须直接行使民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的民主权利，只有公民直接、正确、有效地行使民主权利，自治才有可能实现。基层群众自治所要求的直接行使民主权利的过程就是公民政治参与的过程。可见，公民有序政治参与是不断完善基层群众自治的实践起点和核心内容。
第二，公民有序政治参与的价值与功能使之具有推动基层群众自治实践深入发展的作用。“政治参与是民主政治的外在表现形式，它的广度和深度是衡量一个国家政治民主化程度的重要标尺。”⑤公民有序政治参与的价值与功能是多方面的，公民有序政治参与对基层群众自治实践的推动作用也是非常明显的：其有利于促进决策科学化和民主化；有利于提高群众的民主意识和自治能力；有利于加强对基层群众自治组织的监督，正如法国启蒙思想家孟德斯鸠所说，“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验”⑥。基层群众通过参与决策，使决策更加科学和透明，让权力在阳光下运行。
第三，基层群众自治制度运行中存在的问题凸显了扩大公民有序政治参与的必要性。基层群众自治近年来蓬勃发展，推动了基层民主进程，但在运行中，仍然存在一些问题：
配套制度不够健全，基层群众政治参与的制度化不足。公民参与基层群众自治的基本框架目前已经初步建立，特别是2010年新的《中华人民共和国村民委员会组织法》对农村村民自治中涉及到的选举、议事、公开、监督等方面有了更为适应农村实际的规定，但总体而言，制度仍然比较粗线条，制度供给依然不足，与公民行使民主参与相配套的程序和规则、权利保障机制等仍然比较缺乏，使基层群众行使民主权利、进行自我管理的渠道不够通畅，参与领域比较窄，出现了参与不足与非制度化参与并存的现象。
基层群众自治组织的定位在实践中存在错位。基层群众自治组织的核心词是“群众自治”，主要职责是办理自治范围内自己的事情。根据法律规定，基层政府机关对基层群众自治组织负有指导、支持和帮助的职责，但在实践过程中，却由指导与被指导的关系演变成了领导与被领导的关系。基层群众自治组织定位不准，独立性和自主性不强，很难创造性地开展自治活动，导致基层群众对其的信任危机，影响了其对基层群众自治的领导和服务的作用发挥。
基层群众的参与意识不足，参政能力不强。所有人都乐于享受参与所带来的好处，但参与也需要时间、经济等各方面的成本，这导致持“搭便车”心理的基层群众较多，加之不少公民仍然存在不知参与什么，怎么参与的问题，以及参与的成效不显著等原因，公民政治参与的主动性不强，参与能力也无法在参与实践中得到提高。
这些都是基层群众在政治参与活动中需要解决的问题，亟待在扩大公民有序参与的实践中逐步得到改善和解决。
第一，健全与基层群众自治制度相配套的参与制度，拓宽、畅通公民的参与渠道。“政治学家帕里认为一个社会政治参与状况和水平由以下三个变量决定：即方式、程度、质量。”⑦方式指的是参与所采取的形式，程度指参与人员的广度，质量则指参与所取得的效果。目前，我国基层群众自治过程中，公民政治参与的形式极为有限，有些地方只重视民主选举，而忽略其他参与方式。参与方式的有限性导致参与人员的广度有限。虽然随着互联网的发展，公民获得网络这一自由表达和交换意见的平台，但由于基层群众自治组织利用网络开展工作的意识不强、技术掌握不够、资金匮乏等原因，这种参与方式目前未能有效发挥实际作用。目前这种参与方式较少，且参与程度有待深化、参与质量有待提高的状况，和与基层群众自治制度相配套的参与体制机制不健全有关，需要创新、完善、落实与基层群众自治制度相配套的具体制度，畅通参与渠道，健全利益表达机制：
完善信息公开制度。知情是参与的前提和基础，只有信息获取充分，才能保障有效参与。因此，要完善信息公开制度，使公民获得及时准确的信息，从而保证参与的科学和正确。要进一步明确公开的内容、形式、范围、时限，以及规定依申请公开制度、公开目录公开制度、责任追究制度等制度。基层群众自治组织还可以根据实际情况，组织基层群众讨论确定公开目录和细化公开制度。
完善民主选举制度。进一步完善基层群众自治组织特别是城市居民委员会的直接选举的办法、程序。对于选举委员会的组建、选举的动员、选民登记、候选人的提名、投票、计票、选举结果的公布等各个环节都应该细化规定，对于秘密投票、流动人员的委托投票、宗族化严重的基层单位的选举等细节的规定都应该进一步严密化、规范化、科学化。
完善民主议事制度。议事民主是决策符合最大多数基层群众利益的重要保障。要健全以村民会议、居民会议、村民代表会议、职工代表大会等为主要形式的议事制度，明确议事的范围、时间、程序等，特别是对根据实际需要提前告知议事主题甚至是议事的具体内容、会议的议程、如何给予基层群众足够表达意见的机会等方面要做出更为科学明确的规定。
完善民主管理和监督制度。信息公开既是公民政治参与的前提，也是管理和监督的前提和方式，在通过信息公开使基层群众对公共事务和公共政策了解的前提下，为了让公民能实际、便捷地进行政治参与活动，要明确规定基层群众参与管理和监督的内容、程序、方式、途径，这些规定要切合实际，详细规范，具有较强的操作性。
规定参与权利救济制度。在基层群众自治实践中，对于公民未能行使充分的参与权的情形，要区分不同情况规定相应的救济办法，追究相关人员的责任，用制度来保障公民参与权的实现。
第二，党政机要加强关对基层群众自治组织的引导和帮助，提高基层群众自治组织的自治能力。我国的基层群众自治在全国推行是在党和政府的主导下进行的，政府作为公共权力的掌握者，是基层群众自治制度规则的制定者，是基层群众自治的主导者，基层政府是与基层群众自治组织联系最密切的党政力量，在基层群众自治中担负着不可或缺的重要角色，必须在基层群众自治中准确定位。但目前基层政府采用传统的干预和控制过多的管理方式，导致基层群众自治组织对上负责多，自治空间小，吸纳基层群众进行自治的作用发挥得不够，已经在一定程度上影响了基层群众自治组织作用的发挥。“在中国特定的政治文化中，政府职能的转化与弱化也要靠政府来推动”。⑧因此，基层政府和党组织应该主动理清与基层群众自治组织的关系，合理划分党政机关事务与基层群众自治组织自治事务的责任范围和权力边界。要妥善处理与基层群众自治组织的关系，将自己定位为服务和扶持基层群众自治组织的发展，强化服务职能，不干预基层群众自治组织的决策、管理、人事任免等日常活动，不参与基层群众自治组织具体的事务。
基层群众自治组织也要在主动接受基层政府和党组织“掌舵”的同时，摒弃将基层政府当作自己的“上级机关”的思想，明确自己是群众自治组织的性质。要加强对基层群众自治组织干部的教育培训，让他们提高工作能力和服务水平。要充分发挥基层群众的作用，组织群众讨论细化参与本区域内公共事务的规则和程序，并将其制度化、规范化；创造条件提高基层群众参与的积极性，发挥人民群众的主观能动性，提高自治能力，不断实现“自我管理、自我服务、自我教育、自我监督”的基层群众自治目标。
第三，培育公民精神，提升基层群众的理性参与意识和参与能力。基层群众自治的顺利运行，是以基层群众理性的参与意识和较强的政治参与能力为前提的。基层群众自治中存在的参与不足或非制度化参与，都或多或少与公民的理性参与意识不强和政治参与能力欠缺有着直接或间接的关系。参与能力的大小往往又与参与意识的强弱有着一定的关联，参与热情度高、理性参与意识强的公民，往往会积极主动地学习政治参与所需的知识和技能，提高自己的参与能力。政治参与能力强的公民也往往更愿意主动参与基层群众自治中去。
“沉默的公民或许会成为独裁者的理想臣民，但对于民主制度来说，却是一场灾难。”⑨基层群众自治能否深入发展，归根到底要依靠基层群众自己有参与的内在愿望，没有公民的主动参与，基层群众自治就如无源之水，无本之木，没有任何生机与活力。政治参与应该是出于公民自愿的，但公民理性的参与意识不是自然而然产生的，它以公民的文化水平、权利意识、民主意识、法治意识、责任意识等为基础。相对而言，“受到良好教育的人具有更多的政治意识”⑩。因此，要加强公民的教育，提高公民的文化素质。同时，要营造良好的社会环境和政治参与文化，在实践中让广大群众提高政治素质，循序渐进地培养公民的理性参与意识。
公民的政治参与意识还与参与的有效性有着非常重要的联系。如果政治参与活动看似轰轰烈烈，而最终在基层群众看来却是一场官方自导自演的“做秀”，则会使公民感觉参与成本与收益不成正比，产生强烈的挫败感。相反，公民能在参与过程中感受到自己参与的实际效能，感觉到参与可以使自己的利益实现更有达到期待值的可能性，意识到在公开、公正的程序中可以最大限度地实现利益，就能提高参与热情。
公民有序政治参与对公民参政能力也有一定要求，包括思维能力、利益表达能力、沟通协调能力等，这些与公民所接受的教育水平、政治知识与参政技能等有关系。一方面要加强对公民的教育，采用多种渠道和方式加大对政治参与知识的宣传力度；另一方面，实践锻炼是提高公民政治参与能力最好的教室，要充分利用基层群众自治的实践舞台，在有序参与中理解政治参与的制度和程序、逐步地培养和历练参与技能，成为基层群众自治组织的主人，提升基层群众自治的质量和水平。
（作者单位：湖北师范学院马克思主义学院，湖北师范学院组织部；本文系2014年度湖北省教育厅人文社科青年项目“公民网络政治参与的法律规制研究”和湖北师范学院2010年青年资助项目“公民有序政治参与问题研究”的研究成果，项目编号分别为：14Q082、2010C06）。
【注释】。
①胡锦涛：《坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进 为全面建成小康社会而奋斗—在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告》，吴家清，杜承铭：《宪法学》，北京：科学出版社，2008年，第206页。
③[美]威尔·吉姆利卡，威尼·诺曼：《公民的回归》，南京：江苏人民出版社，2004年，第236页。
④[英]戴维·米勒，韦农·波格丹诺：《布莱克维尔政治学百科全书》，邓正来等译，北京：中国政法大学出版社，2002年，第745页。
⑤赵毅纯，崔光胜：“转型期公民政治参与和引导”，《理论探索》，2010年第6期。
⑥[法]孟德斯鸠：《论法的精神》，许明龙译，北京：商务印书馆，2012年。
⑦转引自孔德元：《政治社会学导论》，北京：人民出版社，2001年，第191页。
⑧张维为：《中国震撼：“一个文明型国家”的崛起》，上海人民出版社，2011年，第103页。
⑨[美]罗伯特·达尔：《论民主》，李柏光，林猛译，北京：商务印书馆，1999年，第150页。
⑩[美]加布里埃尔·A·阿尔蒙德，小G·宾厄姆·鲍威尔：《比较政治学：体系、过程和政策》，上海译文出版社，1987年，第139页。
责编 / 丰家卫（实习）。