如何建立城市土地集约利用的长效机制
内容摘要：本文从分析当前城市土地利用机制的缺陷出发，构建了由市场、宏观调控与公众参与共同构成的城市土地集约利用长效机制，并从土地有形市场建设、发挥地价杠杆作用，紧缩土地供应政策、加快税收制度改革、加大规划力度，以及完善公众参与制度等方面提出加强机制建设的建议。
关键词：城市土地 集约利用 机制建设 土地作为一种有限的资源，是人类赖以生存和发展的重要资源和物质保障。作为人类社会经济活动最频繁的区域，土地资源供给稀缺性与需求增长性之间的不协调，尤其是土地资源利用中的闲置、浪费，加剧了人地之间的矛盾。 现行城市土地利用机制的缺陷 土地利用机制直接影响着城市土地利用效率，从而也制约着城市社会经济功能的发挥。土地制度改革以来，我国城市土地利用与土地集约高效利用还有差距。截至2004 年底，全国城镇共有闲置土地26.37万hm2，相当于现有城镇建设用地总量的7.8%。2004年度国家首次运用高分辨率卫星，对全国160个国家级开发区（园区）的遥感监测结果显示，开发区（园区）内平均还有1/3的土地尚未被充分开发利用。尽管2003—2004年，国家七部委曾经开展大规模的土地市场秩序治理整顿，并把开发园区作为重点整顿对象，但根据实际的动态监测结果土地利用程度并没有很大提高，表明土地利用方式转变的任务仍然艰巨。 究其原因，主要是现有城市土地利用配置中市场失灵与政府失灵。政府调控机制和市场机制的缺陷主要表现为：原有计划经济体制下政府配置机制导致的城市土地利用效率低；土地市场机制不健全而导致的土地配置在数量、方向上的失控及国有土地资产的流失；政府干预市场行为缺乏规范性和科学性，造成对土地市场的过度干涉及不公平竞争或者政府功能在土地市场中的缺失；由于公众参与机制的缺乏，导致对土地资源利用监督乏力和对市场运行机制的反馈缺失与滞后。 因此，必须解决目前城市土地配置机制下利用效率不高，改变现有城市土地利用机制，建立城市土地集约利用的长效机制，最终实现城市土地的高效集约利用。 建立城市土地集约利用长效机制 土地集约利用政策和措施的顺利实施需要借助政府、市场与公众三方面的力量，通过市场机制提高城市土地资源的配置效率；利用政府干预实现城市空间组织的社会公平；利用公众参与对政府与市场配置加以补充和完善（图1）。政府宏观调控，则通过土地利用规划、土地一级市场的垄断、各项土地管理制度、法律政策和税收手段等消除市场失灵，实现对市场供求关系的有效调节，调控土地市场价格，引导城市建设合理发展。同时，通过社会公众的广泛参与，为政府的科学决策提供建议，并且监督土地按照制度与规划要求加以开发利用。市场机制在其中起着基础性的作用，是集约用地的内在动力；政府宏观调控则是协调、平衡各方利益，实现土地利用整体效益最佳；公众参与机制通过对政府宏观调控进行监督，对市场失灵及其缺陷进行补充和完善。以上三种机制相互作用，共同构成城市土地集约利用调控机制。 城市土地集约利用调控措施 （一）有效发挥市场机制配置土地的基础性作用 土地市场是促进城市土地集约利用的根本途径。土地资源优化配置的市场机制主要是价格机制、竞争机制与供求机制，其核心是价格机制。 1.加强与规范土地有形市场的建设。规范土地交易行为，对于提高城市土地利用效率尤为重要。具体说来：就是完善现有市场规则，形成一个公平、公正、有序的市场环境。土地出让市场是土地市场交易的源头，规范、合理的土地市场进入准则不仅有利于加强政府对土地市场的控制，形成公平竞争的市场环境，同时也有利于二级市场土地流转与管理。可以从以下几个方面逐步完善：缩小划拨用地范围，将经营性的基础设施用地和不符合划拨条件的存量划拨用地逐步纳入有偿使用范畴；进一步健全土地使用权招标拍卖挂牌出让运作机制，确保土地供应的公开、公平和公正，扩大市场配置土地范围，建立“供给引导需求机制”下的招拍挂出让方式为主的市场化配置机制；加强对协议出让地价的监管，防止低价出让土地。只有这样，市场中所反映出来的地价等市场信号，才能调整不合理的用地规模、利用方式、利用程度，从而达到城市土地的集约利用。同时，根据实际情况采取不同措施，推动城市存量用地的流动和结构优化。此外，还需加大土地信息公开力度，包括土地供应政策、供应计划、供应结果、土地开发进展情况以及地价动态情况，及时引导市场的投资与需求，引导用地结构调整。 2.发挥价格杠杆作用。土地有效利用的核心是土地的价格机制。市场配置对集约利用的推进作用在于价格杠杆的强力调控。我国土地的低效和粗放利用，与现实中土地的价格机制未充分体现土地价值、价格杠杆调节手段严重滞后有直接关系。因此，在竞争性的市场机制下，通过市场供求关系形成合理的土地价格，从而实现土地资源的优化配置。政府及其土地管理部门应该利用地价杠杆，改革征地制度，适当提高土地取得成本。同时，增加公开出让土地的比例，建立合理的价格形成机制和价格体系，并及时进行地价调查、更新基准地价和标定地价成果，为市场交易提供指导。