浅谈劳动法律、法规、规章在宝安、龙岗两区的适用
由于宝安、龙岗两区是深圳市的行政区域，却不属于深圳经济特区的范围；同时宝安、龙岗两区又属中国和广东省的普通行政区域。而国家、广东省、深圳市、深圳特区的劳动立法又存在一定的冲突，这就存在劳动法律、法规、规章在宝安、龙岗两区如何适用的问题。笔者在为劳资双方代理劳动争议案件时，发现同类案件、同在宝安、龙岗两区，不同的仲裁员、不同的法官就适用不同的法律规定，作出不同的裁判。这样一来，就有损我国社会主义法制的统一和尊严，令用人单位和劳动者对法律感到困惑和无奈，从而失去依法维权的信心，不利于全民普法活动的开展。有感于此，笔者想就劳动法律、法规、规章在宝安、龙岗两区的适用问题和对相关法律规定的理解问题，谈谈自己的粗浅见解，也许笔者的某些观点会引起人们的关注和争议，笔者欢迎持不同观点的各界朋友提出宝贵意见共同商榷，望能抛砖引玉。要正确适用法律，必须明确法律的效力层次和适用范围。法律的效力层次，是指规范性法律文件之间的效力等级关系。法律的适用范围，是指法律对人的效力、对事的效力、空间效力和时间效力。要正确适用法律，就必须根据法律的效力层次和适用范围去适用。根据2000年7月1日施行的《立法法》的规定，对法律的效力层次和适用范围主要规定如下：1．宪法具有最高的法律效力；法律的效力高于行政法规、地方性法规、规章；行政法规的效力高于地方性法规、规章；地方性法规的效力高于本级和下级地方政府的规章；省级政府规章的效力高于本行政区内较大的市的政府规章。 2．经济特区法规根据授权对法律、行政法规、地方性法规作变通规定的，在本经济特区适用经济特区法规的规定；根据授权制定的法规与法律规定不一致，不能确定如何适用时，由全国人大常委会裁决。3．部门规章之间、部门规章与地方政府规章之间具有同等效力，在各自的权限范围内施行；部门规章之间、部门规章与地方政府规章之间对同一事项规定不一致的，由国务院裁决。4．地方性法规与部门规章之间对同一事项的规定不一致，不能确定如何适用时，由国务院决定或者由国务院提请全国人大常委会裁决。5．较大的市的地方性法规不得与宪法、法律、行政法规、省级地方性法规相抵触。6．省级人大常委会在对报请批准的较大的市的地方性法规进行审查时，发现其同本级政府规章相抵触的，应当作出处理决定。7．同一机关制定的法律、法规、规章，特别法优于一般法，新法优于旧法。8．同一机关制定的新的一般规定与旧的特别规定不一致时，由制定机关裁决。9．法律、法规、规章一般不溯及既往，有特别规定的除外。根据《立法法》第六十三条第三款和第八十六条第一款第(二)项的规定，地方性法规的效力不再必然高于上级政府规章和部门规章(以往规定地方性法规的效力必然高于部门规章和地方政府规章)。根据全国人大常委会办公厅1995年12月27日《关于深圳市人民代表大会及其常务委员会制定的法规适用于该市行政区域内问题的复函》 (下称《复函》)的规定，深圳市人大及其常委会制定的法规适用于该市行政区域内(包括宝安、龙岗两区)但法规中有关国家赋于经济特区的特殊政策方面的规定只能适用于所属经济特区。深圳市人大及其常委会制定的法规在非经济特区宝安、龙岗两区实施时，如果与广东省人大及其常委会制定的法规发生冲突，应适用广东省人大及其常委会制定的法规。《复函》没对深圳特区规章在宝安、龙岗两区的适用问题作出规定。笔者认为，对法律、行政法规、部门规章、广东省法规和政府规章没有规定的事项，宝安、龙岗两区可参照执行深圳特区规章的规定。“参照执行”不同于“适用”，所谓“参照执行”是指对某一事项，法律、行政法规、部门规章、广东省法规和政府规章没有规定的，才执行深圳特区规章的规定。否则应当适用法律、行政法规、部门规章、广东省法规和政府规章的规定。下面分门别类，一门一门法律，一个一个问题地细谈法律、法规、规章的适用和理解问题。一、有关工伤保险的法律、法规、规章有关工伤保险的法律、法规、规章只要有：《劳动法》(法律)、《深圳经济特区工伤保险条例》(特区法规)及其实施细则(市政府规章)，《广东省社会工伤保险条例》 (省级法规)及其实施细则(省政府规章)，《企业职工工伤保险试行办法》 (劳动部规章)。《劳动法》只是对社会保险作了强制性和原则性的规定，而对社会保险费的缴纳、劳动者享受社会保险待遇的条件和标准等事项都没有作出可操作性的规定，这些事项只要由行政法规、部门规章、地方性法规、地方政府规章等规范性法律文件详细规定(下面就社会保险的法律规定弓用《劳动法》时不再重述)。目前国家尚无统一的《工伤保险条例》，而地方性法规、部门规章和地方政府规章对工伤保险适用范围、工伤认定和范围、工伤费的缴纳比例、工伤保险待遇高低、工伤保险待遇的支付主体和方式等事项都规定不同。例如同一工伤事故兼有商业保险赔偿和民事赔偿时，三种补偿或赔偿可否兼得?上面几个法律文件的规定都不相同。《深圳经济特区工伤保险条例》规定工伤保险待遇、商业保险赔偿、民事赔偿可全部兼得；《广东省社会工伤保险条例》规定除医疗费和丧葬费不重复支付外，其他工伤保险待遇照发；《企业职工工伤保险试行办法》规定只补足低于工伤保险待遇的差额部分。究竟宝安、龙岗两区应适用哪个规定?根据《复函》的规定，《深圳经济特区工伤保险条例》与《广东省社会工伤保险条例》发生冲突时，宝安、龙岗两区应适用《广东省社会工伤保险条例》的规定。但根据《立法法》第八十六条第一款第(二)项“地方性法规与部门规章之间对同一事项的规定不一致，不能确定如何适用时，由国务院提出意见，国务院认为应当适用地方性法规的，应当决定在该地方适用地方性法规的规定；认为应当适用部门规章的，应当提请全国人民代表大会常务委员会裁决”的规定，当《广东省社会工伤保险条例》与《企业职工工伤保险试行办法》对同一事项的规定不一致，不能确定如何适用时，宝安、龙岗两区应适用《广东省社会工伤保险条例》的规定，还是适用《企业职工工伤保险试行办法》的规定，还得由国务院决定或由国务院提请全国人大常委会裁决。也许有人认为，按以往有关法律的规定，地方法规的效力当然高于部门规章，宝安、龙岗两区自然应当适用《广东省社会工伤保险条例》的规定。但从《立法法》的规定来看，并非如此。当然，根据地方法规优先适用的原则，对《企业职工工伤保险试行办法》没有规定的事项，宝安、龙岗两区还得适用《广东省社会工伤保险条例》的规定。根据《广东省社会工伤保险条例》的规定，本省行政区域内的所有企业、事业单位、国家机关、社会团体、城镇个体经济组织都必须依法为本单位员工缴纳工伤保险费，员工个人不缴纳工伤保险费。据笔者所知，宝安、龙岗两区尚有不少用人单位未为员工缴纳工伤保险费或者只为部分员工缴纳工伤保险费。劳动行政部门和社保部门应当依法责令这些用人单位为全体员工缴纳工伤保险费。