法治政府建设法治政府指标体系建设理论思考1.
法治政府建设法治政府指标体系建设理论思考 杨军 宋心然 晓东 0年0月8日555 国行政学院学报 以00年国院颁布《全面推进依法行政实施纲要》(以下简称“纲要”)契机落实《纲要》所提出建设法治政府目标各地开始探通制定和实施法治政府指标体系作措施和途径具体推进建设法治政府目标实现。
因厘清法治政府指标体系建设理论问题有助推进法治政府建设进程。
、法治政府指标体系产生背景及建设实践 ()法治政府指标体系产生历史背景 法治政府指标体系是落实和推进法治政府建设产物而我国法治政府建设程是与民主法治发展历程相伴随主要历了以下几程 起步阶段从依政策办事到依法律办事 改革开放以前我国行政管理基上以人治主行政机关主要是依政策办事依领导人指示、命令办事。
“革”十年浩劫法律虚无主义危害已被深刻认识国社会迫切要建立健全民主法制。
978年召开党十届三全会拨乱反正全会公报指出“了保障人民民主必须加强社会主义法制使民主制化、法律化使这种制和法律具有稳定性、连续性和极权威性做到有法可依有法必依执法必严违法必究”。
这“有法可依有法必依执法必严违法必究”十六方针重新确立了法律社会治理高地位至我国法制建设才开始真正进入了新纪元。
98年《华人民共和国宪法》5条款规定“国维护社会主义法制统和尊严”并宪法层面规定了切国机关包括国行政机关都必须法律围活动任何组织和人都没有超越宪法和法律特权。
98年党央提出了“从依政策办事逐步变既要依政策办事又要依法律办事”方针。
987年0月党十三又从宏观上提出了改革开放背景下加强社会主义法制建设任强调“法制建设必须贯穿改革全程”。
据从978年—988年十年以国院组织法、地方政府组织法和许多单行法律、行政法规颁布实施标志行政管理由原单纯依靠政策逐步向更多依靠法律办事渡。
２确立阶段依法行政规政府行 以989年《行政诉讼法》颁布起标志着我国法治政府建设进入到了以约束行政权力、规政府行重阶段。
993年３月八届全国人次会议通《政府工作报告》正式以政府件形式确定了依法行政原则。
993年月党十四届三全会通《共央关建立社会主义市场济体制若干问题定》提出“各级政府都要依法行政严格依法办事”。
997年9月党十五明确提出了依法治国基方略指出切政府机关都必须依法行政。
999年3月依法治国基方略被写入宪法。
如989年—999年0年期以行政诉讼法、国赔偿法、行政处罚法、行政复议法等系列规政府行法律、行政法规颁布实施标志依法行政作行政机关行使权力基准则被逐步确立起。
3全面推进阶段全面推进依法行政建设法治政府 以“依法治国建设社会主义法治国”写入999年宪法总纲开端999年月国院发布了《关全面推进依法行政定》明确“依法行政是依法治国重要组成部分”对推进依法行政工作作出了专门部署这标志着我国法治政府建设开始进入了全面规划和整体实施新阶段。
00年3月国院发布了《全面推进依法行政实施纲要》提出“全面推进依法行政十年左右坚持不懈努力基实现建设法治政府目标”并对法治政府建设基原则和要、主要任和措施等作了全面部署成了法治政府建设程部重要纲要性件。
接着国院又008年5月发布了《关加强县市政府依法行政定》00年0月提出了《关加强法治政府建设见》这些都延续和深化了《纲要》容。
近党十八又进步强调到00年全面建成康社会要实现“依法治国基方略全面落实法治政府基建成”目标。
据999年以主要以国院先提出和发布定、纲要和见标志建设法治政府作建设法治国主体工程依法行政作依法治国主要环节得以全面推进。
也就是我国加快建设社会主义法治国全面推进依法行政努力建设法治政府这背景下基将法治政府建设目标和任、基原则和要等予以细化和量化考量全国许多地方政府开始尝试制定和实施法治政府指标体系。
(二)法治政府指标体系目前我国建设实践 目前我国法治政府指标体系建设主要地方政府层面展开并正历由部分地区先行先试向全国更围推行发展趋势。
008年月深圳市委、市政府作出了《关制定和实施深圳市法治政府建设指标体系(试行)定》将法治政府建设具体细化项、项、5细项重要指标。
市级政府层面温州市、渭南市、黔西南布依族苗族治州、苏州市、惠州市、沈阳市等也先出台了各法治政府指标体系。
省级政府层面湖北省、四川省、广东省先出台了法治政府指标体系如00年6月湖北省委、省政府印发《湖北省法治政府建设指标体系(试行)》以8项、35项、60项并多以完成式语态说明了法治政府建设指标要达到结和状态。
外县级政府层面河北省永年县、江西省玉山县、贵州省普安县、江西省修水县、浙江省鹿城区、青岛市市南区、苏州市吴区等也都对法治政府指标体系建立进行了实践探。
可见越越多地方政府已加入到了法治政府指标体系建设行列这是因国院《纲要》等件虽然明确了法治政府建设目标、基原则和要等容并对工作推进提出了全面部署但总体上说这些规定基还是原则性、框架性对如何落实以及法治政府具体标准都缺乏统认识。
而制定法治政府指标体系义就将《纲要》等件规定法治政府致轮廓予以细化和量化由法治政府轮廓就从粗线条变了细线条、抽象变成了直观更加清晰可以看得见、摸得着这就使得践行法治政府有了更具体明确容和实施路径。
也正是因反映了目前法治政府建设更深入、规、精致客观法治政府指标体系得以这种背景下应势而起并作政府法治建设进程和发展方向侧影被各地方政府所采纳成法治政府建设程具体“抓手”。
二、 法治政府指标体系对法治政府基要体现和反映 法治政府有基要这是法治政府涵体现。
() 法治政府基要 法治政府从面上讲就是“法律统治下政府”即政府法律限定围行使权力。
但对什么是法治政府法治政府具体要和标准是什么这些问题并没有完全统答案。
总说西方“法治”理论视野下理法治政府关键和要害政府行应当受到法律限制、规和约束政府权力运行应体现法治原则和精神。
而从实质法治观角看法治政府对行政权力加以约束法律还必须是合正义良法这是因实质法治观看法律也可以成权力工具权力装饰所以“善法”、“良法”或曰“公正法律体系”被视实现法治前提。
［］ 我国00年《纲要》正式提出建设法治政府目标对法治政府涵理主要体现《纲要》对依法行政所提出六项基要上。
具体如下 １ 合法行政强调行政机关应当依照法律规定取得和行使行政权力。
这就味着法治政府畴计划济条件下“全能政府”应变市场济条件下“有限政府”。
２ 合理行政强调行政机关实施行政管理应当公平公正行使由裁量也要合乎比例原则。
这就味着法治政府应当能够保障公众权利、社会提供公众“政府”。
３ 程序正当强调行政机关实施行政管理应当公开透明严守法定程序保障行政管理相对人知情权、参与权和救济权。
４ 高效便民要行政机关实施行政管理遵守法定限和职责提高办事效率提供优质方便公民、法人和其他组织。
５ 诚实守信要行政机关信息公布应当全面、准确、及不得随撤销、变更已生效行政定确撤销或变更要按法定权限和程序进行要给相对人损失补偿。
６ 权责统强调行政机关违法或不当行使职权必须承担相应法律责任实现权利和责任统依法做到执法有保障有权必有责用权受监督违法受追究侵权赔偿。
可见“有限政府”、“政府”、“阳光政府”、“效能政府”、“诚信政府”、“责任政府”就是《纲要》对法治政府基理合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统就是建设法治政府目标下对推进依法行政工作基要。
但若从行政权力依照法治原则进行运行这法治政府精髓分析“有限政府”、“阳光政府”、“诚信政府”、“责任政府”涵都是直接指向行政权力运行规和方式理应属法治政府基涵；而强调行政应提高办事效率社会公众提供优质“政府”、“效能政府”涵则更侧重强调政府行政宗旨和导向这其实是对法治政府建设所提出更高目标和要。
笔者认就目前我国建设法治政府目标说法治政府涵应首先是合底线标准和体现低要这是因就公权力运行规律说依照法律进行运行这是行使行政权力底线只有坚持了依法行政基原则也就是坚守了法治政府基涵。
这也就味着要达到“政府”、“效能政府”更高目标基础和前提首先是法治政府。
因建设法治政府目标应首先是达到法治政府基要低标准即合法行政、程序正当、诚实守信和权责统。
(二) 法治政府指标体系应以分法治政府基要作容设定基依据 目前各地基上是以《纲要》建设法治政府基框架进行指标体系容设定。
落实关法治政府六项基要《纲要》从七方面对法治政府建设提出了任和措施即变政府职能深化行政管理体制包含5项容；建立健全科学民主策机制包含3项容；提高制建设质量包含5项容；理顺行政执法体系加快行政程序建设规行政执法行包含5项容；积极探高效、便捷和成低廉防、化社会矛盾机制包含3项容；完善行政监督制和机制强化对行政行监督包含8项容；不断提高对行政机关工作人员依法行政观念和能力包含项容。
这七方面33项容构成了《纲要》法治政府建设基轮廓各地法治政府指标体系即主要依轮廓设定出了具体指标体系容。
以深圳市例其指标体系共设置了项、子项、5细项。
项是政府立法工作法治化；机构、职责和编制法治化；行政策法治化；公共财政管理与政府投法治化；行政审批法治化；行政处罚法治化；行政法治化；政府信息公开法治化；行政救济法治化行政监督法治化行政责任法治化提高行政机关工作人员依法行政观念和能力。
再如湖北省其设置了8项、35项、60项指标体系。
8项政府职能界定与机构职责配置；制建设；行政策；行政执法；行政；社会矛盾防和化；行政监督；依法行政能力建设。
可见法治政府指标体系虽然基反映了《纲要》对法治政府建设基要但容并不完全对应各地往往结合身实践对法治政府建设具体方面有所侧重有所取舍并具体容上有所突破。
那么法治政府指标体系是否可以被看作法治政府基要具体规定？达到法治政府指标体系要是否即味着实现了建设法治政府目标？笔者认若单纯将法治政府指标体系作推动法治政府建设“抓手”从手段和工具义上指标体系具体容是可以超出法治政府基要对法治政府建设方方面面提出更高要指标体系身并不等法治政府二者是手段和目关系。
但是若要以法治政府指标体系作建设法治政府评判标准则就应当围绕法治政府基要进行容设定或者将体现法治政府基要和低标准容确定指标体系基部分法治政府指标体系容才可以被看作法治政府具体规定这种对应关系就涉及到了法治政府基要能否被量化指标体系具体容问题。
三、法治政府是否以及能否运用 指标体系予以量化法治政府涵是丰富基要也是抽象概括套具体化法治政府指标体系是否以及多程上能够反映法治政府涵和基要？这是构建法治政府指标体系所要回答理论问题。
() 法治政府可以被量化理论和实践依据 法治政府如法治样都是抽象概括而法治基要素学理上和实践上是能够被细化分、指标量化这构成了法治政府可以被量化理论和实践依据。
如德国社会学韦伯就认法治秩序主要指标是科层制行政活动持续性、客观性行政活动要权责分明公私严格区分禁止买卖官职公员人格要保证独立化、专业化等。
［］又如我国法学张显教授认根据不期法治原理和各国法治实践可以把不法治国共性化标志分形式标志与实质标志形式标志是指法治国外表现方式以及实现法治国技术条件这些条件包括完备统法律体系、普遍有效法律规则、严格执法制、公正司法制、专门化法律职业等等；实质标志则是指依据法治精神而形成理性化制确立和运作涉及法律与政治、公共权力与国责任、权力与权利、权利与义等方面关系。
［3］这些理论说明了法治可以分不构成要素而这些构成要素是可以通具体指标予以计量。
实践依据 目前世界上些政府机构、社会组织尝试运用社会指标方法对部分地区法治发展状况进行考察和分析具体开展了法治指数量化实践这些实践活动法治政府指标体系建立提供了实践依据。
例如世界银行推出“全球治理指数”认对国治理情况评估主要由六项指标构成反馈与问责、政治稳定与减少暴力、政府效力、规制质量、法治和腐败控制。
其对法治评价标准主要政府对隐私、合约保护力以及警察、法庭等部门削减犯罪和暴力能力。
再如由美国律师协会合国际律师协会、泛美律师协会、泛太平洋律师协会等律师组织发起世界正义工程其008年7月出台了旨形成全球统规衡量国遵循法治程“法治指数”其通将行政、立法与执法程等原则浓缩合国公约3核心原则再对每项原则制定出3—7具体指标形成了套包含60指标评价体系。
还有我国香港地区也005年出台了“法治指数”它通量化罪案率、法律援助、司法复核申请、各级法庭每年听取案件、当值律师处理案件、以及质化公众对法治几方面观感数量计算法治指数。
且及格分50分满分00分情况下具体评定出005年香港法治指数75分。
这些实践活动直接说明了抽象概括法治是可以通具体指标予以量化。
(二)法治政府能够运用指标体系予以量化可行路径 相比法治被分不构成要素和具体指标法治政府又如何被分量化呢？笔者认从建设法治政府基要横切面上可以通设定制性指标、行性指标、系统性指标和效性指标四方面将法治政府予以量化。
制性指标。
依法行政前提首先是要有完备法律制规行政权力运行提供合法合理依据这是法治政府基础性和前提性要素。
而行政法规、规和规性件这些制性规则完全可以规模、质量、规等方面量化具体制性指标。
首先从数量规模上尽管制绝对数量并不必然导致法治政府形成但是法治政府下制数量或者规模必须能够达到足以覆盖部分政府行政领域程。
制有无、多少、是否已有效公布等可以通指标进行量化。
其次质量要上制建设是否遵守了法定权限和程序是否具备完善规要素如施行、有效期等也可以通设定具体指标予以判断。
再次规性上制容是否统清晰也完全可以通制是否定期进行检、评估和清理工作进行指标性考评判断。
行性指标。
而政府具体行政策、行政审批、行政处罚、行政救济、信息公开、行政等方面行表现可以通设定具体行性指标予以量化。
比如行政策行就可以通对策程序是否进行了见征、风险评估、合法性审等容予以具体指标设定和判断。
再比如对行政复议行也可以通对复议机关是否依法受理、办理、作出等环节进行分析判断形成具体指标容。
3 系统性指标。
依法行政以规行政机关行主要容但并不局限法治建设从立法到司法、护法、守法、学法各层面法治环境都是依法行政土壤。
可以说若没有整体法治环境单独法治政府也是不可能实现这些构成了建设法治政府体系性要素。
而与政府行政行相关其它法治要素则可以通外性表现进行指标考量。
比如法治观念就可以采取对行政领导实施任前法律知识考试、强化集体学法以及开展依法行政知识培训等途径进行提升而这些途径开展情况作具体实践身又可以运用指标予以量化。
再比如行政机关与人、政协、司法机关协调和监督关系也可以通落实行政机关办理人代表建议、政协委员提案办结率行政机关对行政诉讼出庭率和执行率等情况予以指标设定进行量化考核。
效性指标。
行政机关依法行政能力和水平终还是要体现人民群众对政府推进依法行政及其取得成效认可和满程。
可以说法治政府建设成效如何群众感受真切评价也更客观这些构成了法治政府建设不可或缺民要素。
而公众对法治政府评价则可以通设定反映人们对法治政府建设感觉、愿望、态、评价等主观状况评价性指标进行考核。
当然法治政府指标体系能够被设定是层面而这些指标如何实践被测量、被验证则是另层面问题这涉及到法治政府指标体系建设数据获取方式和途径。
应该说制性指标、行性指标、系统性指标作客观存“多可以通统计报表或现有获得”。
［］而效性指标作主观评价则可以通设计调问卷、进行抽样调等多种方式获取公众主观感受相应数据。
这里笔者要强调是保持指标体系评价透明和有效性客观性指标所获取数据应当选取是公开数据而主观性指标所获得数据则应侧重由独立三方进行评估。
四、法治政府指标体系建设 应当处理系统关系法治政府建设身是系统工程不是也不可能是政府系统身就可以实现目标。
因构建法治政府指标体系程应着重处理以下几种关系 () 行政机关部上而下推动法治政府建设与人民群众由外及驱动法治政府建设关系 目前我国法治政府建设基由政府主导推进政府通公共权威采用上而下、有目标、有计划法治政府建设路径这种模式下上级政府、行政机关或者行政领导安排和指令是法治政府建设和推进直接动力上级政府及行政领导对法治政府建设重视程往往定了法治政府建设发展程和推进速。
不可否认现阶段行政机关部上而下推动优势和有效性是非常明显政府作种“初始推动力”具有不可替代义。
［5］但对上而下推动说行政机关更重也更擅长使用上级要下级从方式如命令、指示以及相伴而生处分、问责等其强制色彩较浓厚手段也较单且刚性。
这样旦下级行政机关和公人员不能认出现有形或无形抵制法治政府建设动力也就难以长久维持。
单纯依靠政府推动模式也往往会导致法治政府建设失应有社会基础而无法推行。
按照现代政治哲学理论“政府公共权力运行不仅取身支配性、强制性和惩罚性某种义上还取作相对人社会公众。
只有当公众认政府行政行具有了法治化特征政府公众眼里才是合法。
”［6］社会公众作法治政府建设成效体验者和终评判者其身从外部对法治政府建设和回应、认可和支持将成法治政府建设不可或缺动力泉和民基础。
所以法治政府建设要行政机关和公众沟通和协作应当积极引导政府外社会公众参与到指标体系容建设、评估考核程整合两种推动力量优势从不角发挥合力。
(二)法治政府与法治国、法治社会体建设关系 政府建设既是治国理政基方面又是社会发展重要容。
因国依法治理、社会层面法治建设成了与法治政府建设息息相关政治“生态环境”如没有相应政治“生态环境”法治政府建设也难以“孤军深入”［7］。
关这习近平总记0年月日召开首都各界纪念现行宪法公布施行 75 周年会上强调了新期法治国建设问题要坚持依法治国、依法执政、依法行政共推进坚持法治国、法治政府、法治社会体建设不断开创依法治国新局面。
这里提到全面推进、共推进、体建设这正是对法治国、法治社会、法治政府关系涵深切。
具体说就是建设法治国是根任和远目标建设法治政府是核心任和关键环节建设法治社会是基础任和普遍要它们建设标准有有异、系动、异曲工。
故确立法治政府指标体系要法治国、法治社会框架进行法治政府建设思考。
方面法治国建设所具备政治、济、思想基础要指标体系设定程作背景予以参考和体现；另方面法治社会除了制要外其他法治精神层面要素也应成法治政府建设基理念成指标体系确立价值依据。
(三)地方法治政府建设与国法治政府建设关系 目前法治政府指标体系建设只是部分地方政府层面展开而国层面虽然009年国院法制办公室曾组织起草了《关推行法治政府建设指标体系指导见(讨论稿)》并提交年月召开全国法制办主任法规司司长会议讨论但这指导见并没有正式印发也就味着国层面目前并没有出台法治政府指标体系。
国层面统法治政府指标体系缺失情况下部分地区率先进行指标体系建设并主张要地方围率先实现法治政府建设目标这样就有问题统法域能否存部分地区建成法治政府状态？地方法治政府建设与国法治政府建设关系是种什么关系？对笔者认方面法治政府建设是有基要和低标准这角依法行政不能因地区、层级、城乡等不而不否则就会导致整国法治建设缺乏统性。
由出发法治政府指标体系建设也应强化整体性和科学性从国层面应当出台法治政府指标体系建设“基版”对全国围指标体系统建设提出低要。
但另方面法治政府建设实践却是复杂和多样各地方社会、化、济条件不平衡然会使法治政府建设进和关有所差异和不平衡因法治政府指标体系建设地方层面可以有“充实版”这可以体现出不地方法治政府建设特色和重。
只要国法治建设统框架地方政府法治政府指标体系出台不仅不会破坏国法治政府建设统性不可能导致所谓“法治割据”相反它还会使我国法治政府建设更加具有现实性、针对性和实践性。
(四)法治政府不断发展性与基规定性关系 法治政府建设与法治发展样具有渐进性特征其处不断完善长期历史程。
法治政府建设也并非无水它受到社会市场济、民主政治、理性化等诸多因素和条件制约而政治民主化程、社会理性化积淀、国安定外部环境等身也处不断积累历史进程这些都定了法治政府建设是不断发展而且这程没有终。
产生问题就是既然法治政府建设始终处不断完善程那么《纲要》提出用十年左右基实现建设法治政府目标以及党十八提出00年法治政府基建成目标又如何理呢？要关法治政府建设所具备基规定性即法治政府历史长河虽然是不断发展但某历史期法治政府建设还是有基要也就是味着法治政府是有低标准如达到了法治政府基要和低标准我们就可以认阶段基实现了建设法治政府目标。
受特影响法治政府指标体系建设也应当区分出静态指标和动态指标其静态指标反映法治政府基规定性由确定出阶段法治政府建设必须完成任；而动态指标则反映法治政府不断完善性由明确法治政府建设发展方向。
［参考献］ ［］ 张树义主编法治政府基原理［］北京北京学出版社00679 ［］季卫东法制轨迹［］杭州浙江学出版社0099 ［3］张显主编法理学(三版) ［］北京法律出版社00790 ［］袁曙宏关构建我国法治政府指标体系设想［］国行政学院学报006,() ［5］王锡锌公众参与和行政程——理念和制分析框架［］北京国民主法制出版社00766 ［6］彭国甫等地方政府绩效评估研究［］长沙湖南人民出版社0058 ［7］国行政学院课题组以职能变核心推进行政体制改革［］行政管理改革03(5)50 相关热词 法治政府建设重工作法治政府体系建设