第四章 领导体制与改革发展
第四章 领导体制与改革发展 一、领导体制的含义与属性 1．领导体制的含义 领导体制是指政党、国家机关、企事业单位和社会团体，以领导权限的划分为基础所设置的组织机构及用以规范领导活动范围和方式的制度体系。它包括的主要内容有： （1）领导权限的划分与职责的确定是核心。
（2）领导机构的设置是载体。
（3）领导层次与领导幅度是内在联系机制。领导层次，是指领导体制中纵向组织结构的等级层次，有多少等级层次，就有多少领导层次。领导幅度亦称“领导控制跨度”，是指领导者可直接指挥下级的人员范围。
（4）狭义的人事制度是外在体现形式。狭义人事制度主要包括领导者的选举、招考、任免、考核、监督、轮换、培训、离退休等方面的制度规范。
2．领导体制的属性 领导体制具有自然属性与社会属性的双重属性。双重属性中，社会属性是本质属性，而自然属性则是外在属性，随社会属性的发展而发展。
二、领导体制的特征与作用 1．领导体制的特征 领导体制除了具备自然属性与社会属性这两种根本属性之外，还具备以下基本特征：（1）系统性；（2）适应性；（3）稳定性；（4）灵活性。
2．领导体制的作用 （1）科学的领导体制有助于更好地推动社会生产力的发展。
（4）科学的领导体制有助于建立领导者与被领导者之间的良性关系。
（5）科学的领导体制有助于克服官僚主义，提高领导活动的效率并增强活力。
三、领导体制的结构与类型 1．领导体制的组织结构 领导体制的组织结构作为领导内部各个基本要素的组合形式及相互关系与联系方式，主要有四种基本表现形式，即直线式、职能式、混合式和矩阵式。
（1）直线式。直线式组织结构又称层次制、分级制、金字塔式或传统式组织结构，指一个领导系统，在纵向上垂直划分为若干层次，从最高的指挥中心到最低的基层单位，形成一个逐级扩散、层次分明的金字塔式的组织结构。
（2）职能式。职能式组织结构又称分职制，它是一种为了完成某一较为复杂的工作任务或特定的领导功能而成立的某些专门性机构。
（3）混合式。混合式组织结构是一种将直线式组织结构与职能式组织结构有机结合起来的组织结构形式。它以直线式组织结构为基础，在每个领导层次都设立专业性的职能部门，按照职能分工分别处理各类问题。
（4）矩阵式。矩阵式组织结构是一种在混合式领导组织结构的基础上，按照数学上的矩形方阵原理建立起来的领导体制，又称“规划—目标”结构形式。
2．领导体制的类型 （1）集权制与分权制 根据领导系统中各层级领导机关与领导者职责权限的集中与分散程度，可以将领导体制划分为集权制与分权制。
集权制是指一切重大问题的最后决定权都集中在上级领导机关与领导者，下级领导机关与领导者必须完全按照上级的指示或决定办事的领导体制。
分权制是指下级领导机关与领导者在自己的管辖范围内有独立的自主权，可以自主解决问题，上级对下级在自己的管辖范围内决定处理的事情不得随便干预的领导体制。
（2）一长制与委员会制 根据领导机关中最高决策者人数的不同，可以将领导体制划分为一长制与委员会制，或者称之为首长负责制与合议制。
一长制，又称首长负责制或独任制，是指在一个系统或者组织的领导机关内部，其法定的最高决策权力完全集中在一位行政首长身上的领导体制。
委员会制又称会议制或者合议制，是指在一个系统或者组织的领导机关内部，其法定的最高决策权力由两位或者两位以上的行政负责人共同行使的领导体制。
（3）完整制与分离制 根据上级领导机关对下级行政领导机关的指挥、控制方式与程度的不同，可以将领导体制划分为完整制与分离制。
完整制，也称为集约制、一元制或者统属制，是指属于同一个领导层级的各机关，或者一个机关中的各个构成单位，不分工作性质异同，其所接受的上级指挥、监督与控制完全集中在一位行政首长或者是一个上级机关的领导体制。
分离制，又称为独立制或者多元统属制，是指凡属同一个领导层级的各机关，或者一个机关中的各个构成单位，不分工作性质异同，其所接受的上级指挥、监督与控制不集中于一位行政首长或者是一个上级机关，而是按照各个行政领导机关的不同职责分别赋予相应的权限，且彼此之间相互独立并制约的领导体制。
（4）层级制与职能制 根据组织系统内部各机构的职责权限的性质与范围的不同，可以将领导体制划分为层级制与职能制。
层级制，又称为直线制、层次制、分级制或者系统制，是指将一个领导机关在纵向上划分为若干个层级，每一个下属层级对上一个层级负责，从指挥中心到基层形成一个类似金字塔式的指挥系统，每一个层级的领导业务范围基本相同，但管辖的范围与规模随层级的降低而逐渐缩小的领导体制。
职能制，又称之为分职制、功能制或者机能制，是指在一个领导机关中在横向上平行地设置若干个职能部门，辅助领导机关实施领导，各个职能部门所管辖的范围都以本领导机关的整体为对象，只是工作的性质与内容不同的领导体制。
四、西方领导体制的变迁 1．西方企业领导体制的演变 第一阶段，家长制领导体制。
第四阶段，职业“软专家”领导制。
第五阶段，专家集团领导制。
五、我国领导体制的历史沿革与本质特征 1．我国领导体制的历史沿革 第一阶段：1949—1956年，领导体制的基本确立阶段。
第二阶段：1956—1966年，对领导体制进行探索与调整并走向集权化阶段。
（2）中国共产党的领导核心作用。
2．规则和规范仍然缺失。
七、我国领导体制改革的历史回顾与发展方向 改革开放之初，邓小平同志明确提出了政治体制改革的初步设想，必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。
改革开放以来，我国对领导体制的改革，以党的十五大的召开为分界，大致可以分为两个阶段。
第一阶段的改革，鲜明地提出了要与经济体制改革和经济发展相适应的原则，并把改革目标明确地规定为克服“官僚主义现象，权力过分集中的现象，家长制现象，干部领导职务终身制现象和形形色色的特权现象”。这就决定了领导体制的改革领域必然以行政管理领域为重点，在形式上体现为转变职能、简政放权等一系列举措。
党的十五大召开之后，开始第二阶段的改革。在行政管理领域的体制改革持续开展的同时，我国的领导体制改革在目标、内容、领域和体现形式上都得到了进一步的深化和扩展。概括来说，在改革目标上，更着重强调发展社会主义民主；在内容上进一步强调民主监督、公众政治参与；在领域上扩展到党的领导体制改革和执政能力建设；在形式上延展到尝试推进基层民主选举制度，拓宽基层政治参与渠道。
党的十八大召开以来，党和政府准确把握我国发展的阶段性特征，对深化重要领域改革做出了新部署，加快完善社会主义市场经济体制和转变经济发展方式，积极发展社会主义民主政治，扎实推进文化建设。
在关于《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》的说明中，政治体制改革的重点明确地指向了三个方面：推进协商民主广泛多层制度化发展；改革司法体制和运行机制；健全反腐败领导体制和工作机制。这三个方面与我国长期积累的突出问题是相适应的。因此，作为国家政治体制的重要组成部分，领导体制改革重点必然聚焦于这三个方面。
八、我国领导体制改革的原则与内容 1．我国领导体制改革的原则 （1）环境适应原则。
（2）民主法治原则。
（3）公平正义原则。
（4）效能与效率原则。
（5）权责相应原则。
2．我国领导体制改革的内容 （1）加强社会主义协商民主的制度建设，提升民主参与的效能。
（2）加强权力制约机制的建设，是加强领导体制改革的核心内容。
（3）建立健全司法体制，持续维护公平正义。