论征地问题与新公共服务
内容摘要：随着中国经济的发展，城市化程度日益提高，城市化的进程必然带来土地需求的增长，一些城市向城郊、农村征地，导致了各种各类的征地问题，如何认识征地问题，如何分析征地问题存在的原因，如何解决或者缓解征地矛盾，是值得我们深入研究的课题。本文结合具体案例，以新公共服务理论为指导，试从经济、政治、法律和文化等角度探讨征地问题的性质，分析其中深层次的原因，努力寻求解决或者缓解征地矛盾的途径，对改进政府和公务员的理念和行为提出建议，以促进社会的稳定健康发展。
引言。
根据谷歌网(的统计，有关“征地问题”的网页共有371万个。从中央到地方，各级官员都在关注征地问题，各大媒体也常常报道各种因为征地问题引起的纠纷事件，特别是农村农民对征地问题的反对和反抗事件时有发生。因此，征地问题，特别是农村征地问题日益成为人们关注的焦点，成为了刻不容缓、迫切需要解决的问题。然而，是什么原因引起征地，征地问题到底是一个怎样的问题，征地过程中为何出现各种矛盾冲突激化的状况，如何理解政府和公务员在征地过程中的角色和行为，如何在理论认识上纠正政府和公务员的行为偏差，如何有效地解决征地问题或者缓解征地冲突，等等，这些都是值得我们进行深入研究和探讨的。本文正是带着这些问题，以新公共服务理论去分析和理解征地问题，试图寻求征地问题的解决方法和出路。
为了满足城市发展的需要，城市逐步向郊区和农村扩展，从而广泛地征用土地，包括城市国有土地和农村集体所有土地，但是往往征地总会引起一系列的问题，从已有的案例来看，目前征地主要存在以下几方面的问题：
1、征地的范围广，征地的面积过大。首先征地的范围过于宽广，不仅包括公益性建设用地，还包括投资办企业的工业用地，甚至还包括一些房地产开发项目的征地。其次是征地的面积过大，一些地方政府一般征地都已公顷计算，有的征地面积超过省级审批标准，就将需要征用的面积进行拆分，分期申请骗取审批通过，没有认真落实节约用地的原则。
2、政府在征地过程中单方面强制征地，没有考虑原用地单位和个人的权益保护，没有按照程序办事，擅自扩大征地面积等，存在各种违法行为。从现有的报道来看，常常看到征地过程中出现“钉子户”，一些地方政府为了达到征地目的，根本没有考虑到原用地单位和个人的意见，单方面采取强制的征地措施，这往往是造成征地矛盾冲突激发的主要原因。一些地方政府为了达到征地目的，采取“先下手为强”的办法，甚至采取由村委会或居委会的干部私下签字同意征地，没有听取被征地单位集体和个人的意见，在征地过程中也没有公布征地有关补偿标准征求群众意见，或者在征地过程中，违法征地批文，擅自扩大征地面积，非法征地占为己有，然后出卖牟利，或者采取强制措施，甚至威吓、暴力的行为镇压反对征地的群众等等。总之，在征地过程中，由于缺乏有效制约和监管，地方政府往往会采取各种合法或违法的手段以达到征地的目的，不达目的不罢休，引起了一系列的社会冲突。
3、征地补偿标准不一，征地补偿分配没有认真落实。征地补偿有法不依，补偿标准不一，补偿费用偏低，远远不能满足安置的需要，从某种意义上，征地补偿偏低使得征地行为具有经济掠夺的性质，极大地损害原土地单位、集体和个人的利益。在征地补偿分配过程中，一些征地补偿和安置费用没有分配到位，没有真正落实到被征地农民手中，而是被县、镇政府和村干部非法占有，在镇、村和农民之间分配后，实际到农民手中补偿和费用少得可怜，这也是引起征地问题的重要原因。
4、被征地农民反对征地的意见没有采纳，也没有充分有效的法律救济途径。征地行为往往导致农民集体所有权和使用权的损失，因此，被征地农民一般都是反对征地的，因为农业是以土地为根本的，土地更是农民的命根子，土地是农民生存和发展的最基本保障。但是一些地方政府往往没有考虑被征地农民的反对意见，一意孤行，这样，往往引起农民上访，或者出现激烈的反抗行为，造成了社会的动荡不安。从目前的法律体系来看，农民也没有充分有效的法律救济途径去维护自身的合法权益。一些地方政府和司法部门甚至禁止律师为农民征地维权提供法律帮助。
5、被征地农民的长远利益和整体利益没有得到保护，没有给予较好的安置。一些地方政府征地往往只给予一定的补偿，没有很好地安置被征地农民，在市场经济条件下，失地的农民无能力购买商品房解决安居问题，另外，由于缺乏谋生能力，一些农民可能因此失业，有的城市实行了“农转居”的政策，也帮助农民谋取职业，但是由于自身条件，一些农民的生活水平还是相对征地前大大下降了，因为有些城郊或者城中村的农民本来就可以依靠出租房屋获得收入而生活不错。所以，在征地过程中，被征地农民的长远利益和征地没有得到保护，没有给予较好的安置，往往会引起失业问题、治安问题以及引发各种社会问题。
6、征地之后，由于盲目扩张，土地没有充分有效利用，甚至造成环境恶化问题。由于一些地方政府好大喜功，不断设立各种经济开发区，大规模地征用土地，往往征地之后，一些土地没有得到成分有效的利用，一些所谓的经济开发区一片荒凉，没有企业进驻，或者，一些开发区虽然有企业进驻，但大部分是从大城市淘汰转移过来的污染企业，这些企业没有采取有效的措施减少和防止污染，往往造成当地环境恶化，损害农业生产，一些田地无法耕种，一些果树无法结果，甚至损害农民的生命健康。因此，征地之后，土地的荒废和环境恶化是征地行为可能带来严重后果。
总之，征地是适应城市发展的需要，有利于经济的扩张和发展，带来一定的经济利益，但是，征地也往往带来其他各种问题，包括经济、政治、社会等方面的问题，以上只是这些问题的一些主要方面，因此，我们在推进城市化进程的过程中，尤其要注意征地所带来的各种问题，进行分析，妥善解决，尽量避免出现矛盾激发的现象，避免顾此失彼，盲目追求经济增长，社会效益倒退，得不偿失。
从征地引发的各种问题来看，由于政府在征地不当行为或者违法征地，可能造成经济、政治、社会等方面的危害，主要危害有以下几方面：
1、直接危害。征地范围乱，补偿乱，补偿费用分配乱，农民得不到有效安置，给农民造成了直接的经济损失。由于政府的不当行为或者违法征地，大量农民群众反抗、上访，往往造成社会的动乱，社会矛盾激发，损害了社会稳定。
2、损害法律的尊严与权威。由于各级地方政府没有认真遵守法律程序，在征地过程中采用各种强制措施，甚至采取欺骗的手段获得审批，擅自扩大征地范围等等，损害了农民集体土地所有权和使用权，使法律的尊严和权威受到极大的挑战和损害，造成了政令不通、怨声载道，“法将不法，国将不国”的局面，不利于建设社会主义法治国家。
3、损害经济的可持续发展，不符合科学发展观。征地农民失去赖以生存的土地，又得不到有效的安置和补偿，必然造成大量的失业问题，拖累经济的发展，另一方面，由于征地盲目扩张，得不到有效利用，甚至出现严重的污染问题，将污染问题引向广阔农村地区，引发一系列的环境污染问题，不利于国民经济可持续健康发展。
4、损害了国家的政治基础，影响社会长治久安。我国宪法规定我们国家是工农联盟为基础的社会主义国家，工农联盟是我们党和国家的群众基础和政治基础，一些城市政府为了自身的发展，征用原有的国有企业土地发展房地产项目，或者在农村广泛征地，造成大量的工人和农民失业，另一方面，由于征地的不当和违法行为，损害广大工人和农民的长远利益和整体利益，损害了党和国家在广大工人和农民群众心目中的形象和信任感，必然造成我们党和国家的群众基础和政治基础缺失，危害到社会长治久安。
因此，征地问题的危害是多方面，十分严重，影响深远，处理不好，必然引起一系列社会矛盾冲突，关系到国家的长治久安和长远发展。征地问题不是一个简单的社会矛盾纠纷问题，而是一个法律问题，一个经济问题，更是一个严肃的政治问题，是一个严重的社会问题，必须认真对待，必须深入分析研究，想方设法逐步妥善解决，不能掉以轻心，更不能漠不关心，置若罔闻。
征地引起了这么多的问题，为什么还要征地，为什么在征地过程中，往往引起政府与民众的对立，为什么政府在征地过程中不能扮演中立裁判的角色？这些问题都是值得我们深入思考的，从现有的案例和行政管理理论来看，征地问题发生的主要原因有以下方面：
1、经济因素是征地的直接动因和根本原因。随着中国城市化进程的不断发展，城市建设用地和工业建设用地不断增长，每年征用土地将近20万公顷。2006年统计年鉴显示，中国经济增长最快地区，以及经济总量最大地区，在统计数据上也反映为政府占用地最快、最多的地区。2005年山东、浙江、广东、江苏、上海，分别位居全国征地数量的前5名。分别达到157.1、155.3、105.1、117.1、97.2平方公里，约占到2005年地方政府征地1263平方公里(不含北京、天津)，合计189万亩的一半。而上述五省的经济总量在全国也是名列前茅。2006年地方政府征用土地，以及实际占用的建设用地总数似乎仍没有得到有效的控制。统计显示，2006年前9个月城镇投资增幅为28.2%，超过去年1个百分点以上。国家发改委主任马凯在10月国务院督察组动员大会上指出，2006年1～4月份3779个亿元以上的新开工项目中，有44.2%的项目没有土地批准文件。由此可见，经济因素是征地的直接动因和根本原因，而在征地过程中，大量的项目是没有经过土地审批就上马的，这样就不能有效控制征地的规模，而违法征地的行为往往就引起了征地的各种问题。
2、政治制度和理念的缺陷是征地问题发生的重要原因，特别是中国的土地制度存在缺陷，造成了农民集体土地所有制和使用权得不到有效保障，引发了征地问题的矛盾冲突。中国现有的政治制度是社会主义制度，社会主义制度强调社会主义的公有制，以往的观念是公民只有生活资料，不能拥有生产资料，改革开放之后，随着时代的发展，人们观念的转变，公民也可以拥有生产资料，拥有资本，可以有资本的积累，出现个体经济、私营经济，可以说是生产要素的一大解放。但是作为生产要素之一的土地所有权仍然没有得到国家的肯定，也就是不允许出现土地私人所有制，从现有法律制度来看，只有国有土地所有制和农民集体土地所有制。为了适应市场发展的需要，适应生产要素流通的需要，使土地能够有效地利用，出现了土地使用权与土地所有权相分离的法律制度，这样的分离在一定程度上适应了经济发展的需要，但是往往也在另外一方面忽视了土地所有权的尊重和保护，特别是对农民集体土地所有权来说，地方政府根本没有尊重农民的集体土地所有权，漠视农民集体土地所有权，漠视农民集体对土地的处分权，在地方政府官员的脑里只有“溥天之下，莫非王土；率土之滨，莫非王臣”的封建观念，因此，随意处分农民集体所有的土地，以为无非是政府在分配谁在使用这个土地，否定了农民集体所固有的土地所有权和处分权。由于土地使用权与所有权的分离，而土地的使用权限一般比较长，容易模糊了土地所有权与土地使用权的界限，从而导致唇亡齿寒的局面，既损害了农民集体土地所有权，又损害了农民集体使用权。这样的做法，不仅对于农民集体所有制如此，对于城市里的国有土地所有权和使用权也是如此。比如一些老城区改造，如何对待作为国有土地使用权人的回迁户，还有在改造城中村过程中，如何对待城中村的村民的安置和“农转居”等等，都出现类似的问题。这样的问题将是中国社会发展不可回避的历史和现实问题，解决的好坏将影响到中国现代化进程和长远发展。有学者认为可以解放土地所有权，推行土地私有制，这样的观点值得借鉴，但是从中国的历史来看，土地私有制不可避免地出现土地的囤积和土地集中，也一样引发相应土地与人口发展的问题，从而引起社会各种矛盾的激发和社会的动荡不安。从现有的大型房地产企业囤积土地和房产从而引起房价的飞速增长来看，纯粹的推行土地私有制是不可能一劳永逸地解决土地问题的，如何使土地得到更加充分有效的利用，仍然需要更加细致的规定和加强土地使用的监督管理机制，比如现有土地法规定两年未开发使用的土地将收回土地使用权等等，是值得进一步细化规定，也需要进一步加强日常监督管理。这个问题十分复杂，值得专题研究，在此不再赘述。
另一方面，农民集体土地所有制说明了土地归农民集体所有，也理应由农民集体行使土地的处分权，但是，事实上，往往是村委会作为农村各项事业的管理者，实际上行使了农民集体土地所有权，特别是从现有征地问题的一些案例来看，一些征地之所以出现问题主要是一些村委会的干部没有征求农民集体的意愿，私底下与地方政府签订了土地征用协议所引起的。而在中国农村基层目前还缺乏有效的民主监督机制，一些村委会干部没有真正地对村民集体负责，没有真正接受村民的监督。罢免这些村委会干部仍然比较困难，因为在某种程度上，实际上，村委会是县、镇政府的下一级政府机关，脱离了村民自治组织的性质，一些村干部主要对上负责，而作为上级的县、镇政府一般也会包庇那些支持征地的村干部，抵制重新选举出来的村干部。因此，农村基层民主建设需要进一步发展，使村委会真正回归村民自治组织性质的本质，让村干部真正对村民负责，接受村民监督，体现村民的整体利益。