基层政府处置征地拆迁中农民群体诉求事件之对策
杨朴伟 孙秋鹏摘 要农村征地拆迁因具有涉及面广、跨长、问题复杂、重难多、利益冲突性强等特极易引发农民与地方政府发生矛盾和冲突。
而“事件带头人”组织群体诉事件是农民维护身利益主要形式其通常单独或合使用多种方式与地方政府进行对话。
因基层政府处置征地拆迁农民群体诉事件必须严格按照相关法律法规进行事前、事、事全程管理。
关 键 词基层政府;农村征地拆迁;农民群体诉事件;“事件带头人”图分类3 献标识码 编007807（09）00907收稿日期0909作者简介杨朴伟（97—）女蒙古呼和浩特人国社会科学院马克思主义研究院—海南热带海洋学院理论创新基地助理研究员哲学博士研究方向农村济;孙秋鹏（976—）男黑龙江塔河县人国社会科学院马克思主义研究院—海南热带海洋学院理论创新基地副研究员济学博士研究方向政治济学、土地济学。
基金项目系北京高校国特色社会主义理论研究协创新心项目（国政法学）阶段性成。
我国城乡分割二元土地制是农村土地归农村集体所有城市土地归国所有。
《华人民共和国宪法》规定“城市土地属国所有。
农村和城市郊区土地除由法律规定属国所有以外属集体所有;宅基地和留地、留山也属集体所有。
国了公共利益要可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予補偿”。
[]998年修订《华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）规定“任何单位和人进行建设要使用土地必须依法申请使用国有土地;”[]“农民集体所有土地使用权不得出让、让或者出租用非农业建设”。
[3]对征地补偿标准998年修订《土地管理法》规定“征收土地按照被征用土地原用途给予补偿”“土地补偿费和安置补助费总和不得超土地被征收前三年平年产值三十倍”。
[]00年国院下发《国院关深化改革严格土地管理定》（以下简称《定》）提出县级以上地方人民政府要采取切实措施使被征地农民生活不因征地而降低。
[5]这虽然提高了农民可获得补偿标准但实际上主要还是依据原有用途给予补偿。
00年修订《土地管理法》对上述规定没有作出修改也就是说09年前我国直采取是按照土地原有用途对失地农民进行补偿。
09年8月6日新修订《土地管理法》删除了征收土地按原用途补偿规定补偿标准由地方政府公布区片综合地价定[6]但从近几年各地公布区片综合地价看补偿标准主要考虑还是土地原有用途农民获得土地增值收益比例依然较低。
换言我国现行土地制、征地制和征地补偿制使得农村土地要化城市建设用地必须地方政府征收环节农民不能将土地直接让给集体济组织外成员也不能直接用城市济建设因而政府“垄断”了农村土地征收权和城市建设用地级市场供给权农民获得土地用增值比例较低。
随着城镇化、工商业快速发展和城镇居民对住房改善和公共基础设施增加以及地方政府财政对土地依赖使得量农村土地被征收化城市建设用地。
现有主要按照土地原有用途进行补偿制和现实使得农民要获得更多土地增值收益必须与地方政府进行协商对话。
土地征收拆迁基层政府（县乡镇）与农民发生矛盾已成造成农村社会不稳定主要原因。
其农民群体诉事件以及由引发突发性群体事件是农民与基层政府发生严重矛盾。
因有必要对这问题进行深入研究。
、农村征地拆迁农民群体诉事件发生原因⒈补偿不能弥补当前损失或不能弥补收入和福利水平下降损失。
998年修订和00年修订《土地管理法》明确规定土地补偿费和安置补助费总和不得超耕地被征用前三年平年产值三十倍。
虽然09修订《土地管理法》删除了上述规定规定制定区片综合地价应当综合考虑土地原用途、土地条件、土地产值、土地区位、土地供关系、人口以及济社会发展水平等因素并至少每三年调整或者重新公布次。
而有些地方政府了降低征地成和获得更高收益甚至人压低征地补偿标准尤其是水库、电、公路、机场、铁路、退耕等公共设施建设征地拆迁农民获得补偿较低成引发农民群体与地方政府冲突重要原因。
00年国院下发《定》规定“使被征地农民生活水平不因征地而降低”[7]实际上放松了补偿标准上限。
随着国院对地方政府征地拆迁提出要更严格尤其是00年全面实行征地统年产值标准和区片综合地价并要3年进行调整逐步提高征地补偿水平已很少发生因补偿不能弥补当前损失而引发农民群体诉事件但农民“被集居住”或“被上楼”程依然存农民福利水平下降情况。
⒉征收拆迁补偿不公平征收拆迁程不透明别基层政府工作人员和村干部不当获利。
国院要地方政府征地程要严格执行用地报批前告知、确认、听证工作即做到“两公告登记”严格按照程序征地保证农民知情权、参与权、申诉权和监督权。
但些基层政府依然存着征收拆迁程不透明、征收拆迁补偿不公正、暗箱操作等问题。
些基层政府工作人员征地拆迁收受贿赂些村干部利用身份和掌控信息优势获得额外补偿有还获得农村征地拆迁相关工程甚至直接私分、贪污、挪用集体土地补偿款。
补偿不公、暗箱操作和贪污受贿等很容易引起农民群体不满进而导致农民群体诉事件和突发性群体事件发生。
另外当地补偿标准低其他地区或者公益性征地补偿标准低非公益性征地农民认受到了不公平待遇也会由引发农民群体与地方政府矛盾和冲突。
⒊些地方政府违法违规征地补偿标准执行不到位补偿款发放不到位。
近些年国加了对土地违法违规处力土地违法违规案件明显减少但基层农村仍然是类案件高发区。
如06年发现土地违法案件数和涉及土地面积县级6件和93公顷乡级853件和7739公顷村（组）集体765件和998公顷①。
基层政府违法违规征地通常不仅触犯了国法律法规或上级政府相关规定也侵犯了农民利益。
违法违规征地拆迁必然要弄虚作假和欺上瞒下也就不可能做到公平、公正、公开更不能保证农民知情權、参与权、申诉权和监督权。
通常与违法违规征地拆迁相关是补偿标准执行不到位补偿款发放不到位。
基层政府了获得更多收益便以各种理由降低补偿执行标准尤其是征地拆迁包干制情况下减少农民补偿款就成些基层政府收益。
现实还存补偿款节流、挪用甚至贪污补偿款等补偿发放不到位情况。
些基层政府领导和工作人员存严重长官识和长作风认征地拆迁是政府行农民理应配合具体工作没有做前期政策宣传释工作和农民思想工作使得农民对政策不了、不理、不支持。
征地拆迁程没有切实听取农民见对农民困难和疾苦不关心对出现问题和矛盾不是想办法和化而是采取等靠、推脱、施压等处理方式将反映问题和争取权益农民视“捣蛋分子”。
征地拆迁现场些基层政府工作人员遇到农民阻拦不是采取说教育和依法征地拆迁而是采取野蛮征地拆迁或暴力征地拆迁方式。
些基层政府不当行甚至是违法行已成引发农民群体诉事件和突发性群体事件主要原因。
由农民获得补偿很低基上无法参与土地用增值分配些地区农民就希望通“要挟”方式获得更多补偿他们通常以基层政府征地拆迁违法违规依据和对话筹码提出增加补偿要。
如基层政府没有满足农民要他们就会采取向上级政府反映或者通媒体和络等公共平台发布即“谋利型上访”[8]和“要挟型上访”[9]。
还有种是单纯依赖人多势众希望通群体方式向基层政府施压增加补偿。
二、农村征地拆迁农民群体诉事件特与方式农村征地拆迁农民群体诉事件主要有两种类型发型群体诉和有“事件带头人”群体诉。
发型群体诉通常是因基层政府给予补偿太低使农民损失严重或者因征地拆迁现场采取了粗暴工作方式引发“众怒”。
通规基层政府行严格按照征地程序和补偿标准执行基上能够防种类型农民群体性诉事件发生。
因对发型群体诉事件不做深入分析重分析“事件带头人”群体诉事件。
有组织、有制、有分工、有策划、有目标。
类农民群体诉事件与发型农民群体诉事件根不就是有起组织作用“事件带头人”。
“事件带头人”通常具有如下特征头脑灵活、思维清晰、能说会道拥有定化知识又具有较强学习能力有定组织能力敢承担责任和风险又能够做到谨慎心农民群体具有定威信。
“事件带头人”周围有少数“积极分子”主要发挥具体组织协调作用。
外围是绝多数“跟随者”主要是普通村民。
“事件带头人”组织和“积极分子”以及“跟随者”支持下农民群体诉事件会形成有定分工组织结构和相应管理制确定相对明确行动目标定期不定期召开部会议商讨采取行动策略和方式。
由农村土地征收通常是连片面积征收必然涉及到众多农民利益由引发农民群体诉事件少则几十人多则几人甚至上千人。
三具有长期性、反复性特。
征地拆迁工作身就有定周期至少要两年由引发农民群体诉事件可能会持续更长。
农民群体诉事件往往不能通次性对话或协议等方式予以有些还要多次反复甚至有些农民群体诉征地拆迁结束还会持续多年。
四具有不稳定性和定破坏性。
“事件带头人”组织农民群体诉程既要助农民实现农民群体诉目标还要控制农民群体诉不要“越线”触犯法律法规。
但农民群体诉事件很容易失控些突发事件或者特定场合、氛围农民群体诉事件就有可能演变成恶性群体事件造成财产损失和人员伤亡。
征地拆迁农民群体诉事件通常不会采取违反法律法规方式他们不触犯法律偶尔界也是轻微违法即“踩线不越线”。
其目是满足己利益诉并不是政治上或者体制上与基层政府形成对立。
“事件带头人”组织农民群体诉行动通常会单独或合使用如下方式。
“就地行动”方式。
“就地行动”是指以“事件带头人”和“积极分子”所组织和策划地进行以合法和较克制集体聚集方式对基层政府征地拆迁行表示不满。
具体形式有通村民会议或与基层政府直接对话方式指出基层政府征地拆迁程违法违规行并以依据反对基层政府征地拆迁;以群体形式向基层政府主要领导和部门反映征地拆迁农民群体诉并希望能够与基层政府直接对话;通发动农民形成统阵营拒绝征地拆迁协议上签;征地拆迁现场使用“作武器弱者身份”[]或者以群体力量对基层政府征地拆迁进行阻拦如发动老人、妇女、儿童或者以身体方式阻拦通群体聚集以人多势众方式阻拦对基层政府施加压力。
农村征地拆迁群体上访是希望通让上级政府获知基层政府违法违规行并予以纠正或者通上访压力迫使基层政府满足农民诉。
寻外部支持方式。
外部主要包括通各种关系系媒体、律师、社会公众等。
他们通络论坛、手机媒体等平台发布基层政府征地拆迁违法违规以及野蛮执法、图片和视频等相关信息希望能够得到媒体、律师和社会公众关和支持。
旦媒体、律师介入或引起社会公众关迫社会压力使基层政府做出让步。
司法救济方式。
司法救济主要是指按照规定寻利益保护和损失救济包括调节、仲裁和诉讼等。
司法救济是农村征地拆迁农村群体诉事件使用方式并不是主要方式也很少被农民单独使用。
0年修正版《华人民共和国土地管理法实施条例》规定“对补偿标准有争议由县级以上地方人民政府协调;协调不成由批准征收土地人民政府裁。
[]由司法审判存长、费用高、不确定性强等特即使农民诉得到了支持但是可能土地已被征收农民也就失了与基层政府对话重要筹码。
三、处置农村征地拆迁农民群体诉事件对策⒈所有农村征地拆迁工作都要合法律法规和相关规定要不得有丝毫逾越。
近几年国对农村征地拆迁工作高重视出台了系列规定基层政府必须严格执行。
基层政府征收土地必须合相关审批和手续要不得批先征、征先占、少征多占、以租代征;不得农村征地拆迁程官商结合、以权谋私;不得农村征地拆迁程以任何方式侵占农民利益;不得采取停水、停电、阻断交通、“株连式拆迁”“突击拆迁”等强迫农民征地拆迁方式;不得农村征地拆迁程违规使用警力;不得将黑恶势力引入到农村征地拆迁;更不能进行野蛮征地拆迁、暴力征地拆迁。
⒉严格执行上级政府相关政策规定不得与民争利尽量让利民。
农村征地拆迁程如央和上级政府政策发生变动基层政府征地政策要及进行相应调整各种可选择补偿政策尽量选取让农民获利政策。
要密切关省级政府发布征地补偿区片综合地价和地上附着物补偿标准变动情况做补偿标准与地区衔接工作不得随降低补偿标准应省市补偿标准允许围尽量增加被征地农民补偿做到让利民。
具有由裁量权补偿方面如对品种济作物和特殊地上附着物上级政府没有给出明确补偿标准要参照省市相关规定和市场价值综合确定合理补偿标准不得低也不得高。
⒊做农村征地拆迁相关工作人员前期教育和培训工作做到宣传到位、程序到位和落实到位。
做征地拆迁系列工作应首先教育培训相关工作人员只有工作人员对征地拆迁具体政策有了充分了才能做政策宣传和释工作。
除了让相关工作人员吃透政策还要让相关工作人员工作方式方法采取农民易接受方式做到明拆迁、和谐拆迁。
宣传工作可以采取多种形式如村民会、村民组会议、村广播、张贴宣传件和标语、入户访谈等等。
严格执行“两公告登记”等征地拆迁程序农村征地拆迁程要进行听证、集体讨论、现场监督和公示充分保证被征迁农民知情权和参与权。
补偿标准上要做到“把尺子量到底”相区片、相地段土地补偿费和安置补助费不得存差异相品种和等级农作物、相等级地上附着物要严格执行相标准并对抢栽、抢种、抢建、漫天要价行予以坚抵制。
要做农村征地拆迁全程和补偿情况公示工作公示容包括土地、作物、房屋、地上附着物情况以及补偿标准、补偿金额、安置方式等。
只有将征地拆迁全程信息公开才能减少暗箱操作保证公平才能赢得农民信任才能保证相关工作顺利快速推进。
给予被征地农民补偿款不得村委会等机构发放应通农民实名银行卡方式直接发放到农民人账户。
补偿给村集体补偿款应当实行县级或镇级政府托管方式对额补偿款使用要村民会防止村干部截留、贪污和挪用。
对被拆迁农户要切实居住问题除城乡结合部和城村外应当农民提供新安置住房。
⒋了农民诉及发现问题并问题做到发现早期、处置萌芽。
农民群体诉事件不是步形成通常初期是农民向基层政府相关部门或信访部门反映情况和诉没有得到足够重视才可能演变而。
基层政府相关部门和信访部门要高重视农民反映情况和诉尤其是农民反映较集问题及将情况汇报给基层主要领导和责征地拆迁主要领导。
基层政府要分析农民反映问题是否合理、合法并及回应合法诉对不合理诉也要给出释和说明并耐心做思想工作。
要县、镇、乡、村建立信息络尤其是要充分发挥乡、村干部作用对些情况和问题做到早发现、早报告、早控制、早化。
⒌通协商对话方式处置农民群体诉事件不能对“事件带头人”和主要组织者进行打击报复但对“要挟”和“谋利”者不能妥协。
些基层政府认只要将“事件带头人”和主要组织者“拔除”就能够“平息”农民群体诉事件。
要么采取“收买”方式要么采取“威胁恐吓”“打击报复”方式对“事件带头人”和主要组织者甚至动用司法手段。
“事件带头人”和主要组织者是希望通协商和对话方式问题基层政府如采取上述方式就彻底切断了协商对话可能性。
对基层政府要高重视征地拆迁程农民群体诉事件要以平等身份与农民协商对话只要农民诉合理合法就要予以满足对农民现实困难要尽努力助。
补偿标准确定就不能更改标准要视仁让些人打消通“闹”获利想法。
对些确实存困难农民要给予定助但是要与农村征地拆遷补偿明确区分开。
⒍农民群体聚集要采取克制态对触犯法律并造成严重行要坚制止并追究相关人员法律责任。
基层政府对农村土地进行现场征地拆迁有会遇到农民群体聚集和农民群体阻拦情况。
对基层政府要采取克制态不可强行推进征地拆迁工作如现场做不通农民工作可以暂停征地拆迁。
当出现农民群体诉事件主要领导要出面与“事件带头人”进行协商对话对农民反映问题要认真对待不可激化矛盾导致事件升级。
事基层政府主要领导要责对农民提出问题和诉给出具体方案并确保执行到位。
对违反法律实行打砸抢、攻击党政机关严重影响正常生产和生活造成严重财产损失和人员伤亡要坚依法处理并追究相关人员法律责任。
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