立法质量 实证分析 兼谈中国国家安全法 缺陷和完善
;[摘 要] 国家安全法是一国维护国家安全的基本法。我国《国家安全法》由于立法经验的不足，立法滞后，因而留下了不少疏漏和缺陷。审视我国《国家安全法》，我们不难发现，《国家安全法》的立法目的、国家安全机关的法律地位、危害国家安全的行为及其法律责任等方面的疏漏和缺陷。这些欠缺的规定需要通过对《国家安全法》的修改或重构予以完善。
; 1993年2月22日我国颁布了《中华人民共和国国家安全法》。由于立法经验不足，引发了不少法律质量问题，国家安全法内部的欠缺、法律之间的相互冲突等问题非常突出，给其实施和效力的实现带来了不应有的影响。立法不可能尽善尽美，却应尽可能严密而避免漏洞和冲突，这无疑是立法者们应当严肃对待的问题。本文旨在通过对《国家安全法》的缺陷进行分析，以提示立法者们必须注重立法质量，并为国家安全法的修改或重构提供参考意见。
; 从我国《国家安全法》的规定来看，其不足及需要修善的主要表现在以下几个方面：
; 一、立法目的。
; 《国家安全法》第1条规定其目的是：维护国家安全，保卫中华人民共和国人民民主专政的政权和社会主义制度，保障改革开放的社会主义现代化建设的顺利进行。第一，这一规定虽然明确了我国国家安全法的立法宗旨和立法根据，但是，并未对"国家安全"这一法律专门用语作出明确的立法解释，这就使得人们对该法所谋求的"国家安全"这一目的性概念产生了种种不同的理解和认识，并导致国家安全执法工作的困惑。"国家安全"作为一个法学基本范畴或一个法律专门术语出现时，对其的理解和解释就不应当是随意的或不确定的，否则，就会有损国家法制的严肃性和统一性，也有碍我国国家安全法在社会生活中的正确实施。世界一些国家的专门立法中，"国家安全"都是被当作一个不证自明的概念而加以运用的。对"国家安全"不作明确的立法界定，就会模糊国家安全工作的范围和权限，为从事这类特殊工作的国家工作人员不适当地滥用或误用职权而侵犯公民、组织的合法权益提供了可能。因而，为防止出现这种不合法的职权扩张和权力滥用，绝大多数国家新近通过的专门立法都采用了对"国家安全"这一概念作出专门立法解释的方法。如1992年3月《俄罗斯联邦国家安全法》第1条规定："国家安全是维护个人、社会和国家重大利益不受内部和外部威胁的状况。"1991年7月《罗马尼亚国家安全法》第1条规定："罗马尼亚国家安全是罗马尼亚作为主权、统一、独立和不可分割的国家生存和发展，维护法律秩序，以及在符合宪法确定的民主原则和标准的条件下，保障公民行使基本权利、自由和义务的法制、平等和社会、经济及政治稳定的状况。"1992年《蒙古国家安全法》第1条也规定："国家安全是指蒙古国家的独立、主权、领土完整、神圣不可侵犯的国境保持正常，依照宪法确认的国家、社会、机关具备安全存在的条件。"有鉴于此，建议我国在修定国家安全法时，对"国家安全"这一概念作出明确的立法解释。第二，该条将"保卫中华人民共和国人民民主专政的政权和社会主义制度，保障改革开放和社会主义现代化建设的顺利进行"，作为该法立法的目的是不妥的。从法理上讲，国家安全是一国的宪政制度、法律秩序的正常状态及其所标示的国家主权、国家利益等不受任何侵犯。国家安全的内涵本身就包含一国的社会制度、主权等，这样规定不仅在词义上重复，而且立法上也不经济；保卫中华人民共和国人民民主专政的政权和社会主义制度，保障改革开放和社会主义现代化建设的顺利进行，不只是国家安全立法的目的，而更直接的是宪法、刑法、国防法等立法的目的。因此，建议将该条修改为：第一款"为维护中华人民共和国国家安全，根据宪法，制定本法。"第二款"国家安全是中华人民共和国宪政制度、法律秩序的正常状态及其所标示的国家主权、国家利益不受任何势力的侵犯和破坏。"。
; 《国家安全法》第2条规定："国家安全机关是本法规定的国家安全工作的主管机关。国家安全机关和公安机关按照国家规定的职权划分，各司其职，密切配合，维护国家安全。"该规定的缺陷十分明显：从国家的整体利益和全局考虑，作为一部关系到国家的生存和发展的重要法律，为了避免国家安全机关与公安机关行使职权的混乱和执法的不协调，必须规定国家安全机关是国家安全工作的主管机关。但是，既然规定国家安全机关是国家安全工作的主管机关，就不存在与公安机关或者其他机关划分职权；"各司其职"就不存在谁主管谁的问题；况且，维护国家安全是一切国家机关、武装力量、组织和公民的职责和义务，也就是说，不仅国家安全机关、公安机关有维护国家安全的职责，军事机关、外交机关等都有维护国家安全的职责，显然只将公安机关写进该条款而遗漏了军事机关和外交机关等是不妥的；该条第二款规定："按照国家规定的职权划分"，据笔者所知，至今我国没有有关这方面的明确具体规定。我国《刑事诉讼法》第4条也规定，危害国家安全的案件由国家安全机关办理，并没有规定与公安机关分权；实践中，正是因为该条规定的缺陷，导致了国家安全机关与公安机关在执法过程中管辖不明、常常互相推诿、争抢案件等现象。为保障国家安全工作的高度统一，以免行使职权的混乱和执法的不协调，快速、有效、及时地应对类似"falungong"、"撞机事件"等突发现象发生，建议：第一，删除该条第二款的规定，采用"混合式"加"列举式"的立法方式，明确规定国家安全机关的管辖范围；第二，规定成立国家安全的最高协调机构——"国家安全委员会", 并明确规定国家安全委员会的法律地位、组成及组建程序、基本任务、议事程序及其职能机构等。
; 基本原则是指贯穿在国家安全法之中，指导国家安全法的制定和实施的基本准则。《国家安全法》仅在第3条规定了"国家安全工作实行专门机关与群众路线相结合"的原则，这里存在的缺陷：一是该条作为一条基本原则不具有涵盖性。国家安全机关在国家安全工作中，不只是依靠群众的支持、帮助，动员、组织群众防范、制止危害国家安全的行为，同时还应当向群众进行国家安全宣传、教育，接受群众的监督；二是容易产生歧意。该条第一款是我国宪法第五十四条的规定，公民不得有危害国家的安全、荣誉和利益的行为，而该条第二款中对一切国家机关、武装力量、各政党和各社会团体以及各企业事业组织是否不得有危害国家安全的行为未作明确规定。实践中，社会团体、组织实施的危害国家安全的行为经常发生；三是该条第三款中"人民"一词作为政治术语不应用在法律规范中，应将"人民"一词改为"公民"或"群众"；此外，公民在维护国家安全工作中的义务，除了防范、制止，还应有揭露危害国家安全行为的义务。此外，作为国家安全工作的基本原则远不限于此，还应规定遵守法制、尊重人权和自由、保守秘密等原则。 ; 四、危害国家安全的行为。
; 《国家安全法》第4条规定，危害国家安全的行为是指境外结构、组织、个人实施或者指使、资助他人实施的，或者境内组织、个人与境外机构、组织、个人相勾结实施的危害中华人民共和国国家安全的行为。具体包括五项行为。该条规定存在以下几方面的不足：一是总体上，国家安全法规定的危害国家安全行为与我国刑法规定的危害国家安全行为内涵与外延都不一致。刑法规定的危害国家安全行为的外延比国家安全法规定的要广，即刑法规定的危害国家安全行为不仅指境外间谍情报机关和其他敌对势力所实施的，还包括外部军事入侵、国内敌对分子和敌对势力制造的动乱、暴乱、民族分裂等。国家安全法的规定则不同。不仅含有危害国家安全的特质（如参加间谍组织或者接受间谍组织及其代理人的任务等），还包含妨害社会管理秩序（如非法持有国家绝密、机密文件、资料、物品，非法生产、销售间谍专用器材等）、妨害司法（如拒绝提供间谍犯罪证据等）、渎职等特质（如故意泄露国家秘密等）；二是依据国家安全法的规定，危害国家安全行为的主体均需有"境外背景"，既包括自然人，也包括组织；而刑法在这一问题上并没有规定危害国家安全的犯罪主体必须有境外背景，也没有明确规定组织可以成为危害国家安全的犯罪主体；三是该条规定危害国家安全的行为之一是"阴谋颠覆政府"，其不足很明显。"阴谋"在很大程度上表现为心理动机，而不是行为；"阴谋"一词在我国国家安全工作中也缺乏可操作性，并容易使人产生惩罚思想犯的印象；"政府"一词可以有多种含义，容易产生歧义，既可以指整个国家政权，也可以指行政机关，有时也指司法机关；我国刑法已将"阴谋颠覆政府罪"改为"颠覆国家政权罪"。为与刑法相一致，建议将国家安全法第4条第二款第一项的"阴谋颠覆政府"改为"颠覆国家政权"；四是《国家安全法》第四条第二款第二项的"及其"应当改为"或者其"。该条规定"参加间谍组织或者接受间谍组织及其代理人的任务的"属于危害中华人民共和国国家安全的行为。国家安全工作的实践表明，不仅间谍组织直接实施危害我国国家安全的行为，而且往往间谍组织的代理人也从事危害我国国家安全的活动，其危害性不亚于间谍组织，并且更具有隐蔽性。因此，应当规定，接受间谍组织的任务属于危害国家安全的行为，接受间谍组织代理人的任务也属于一种危害国家安全的行为，不需要同时接受"间谍组织及其代理人"的任务才属于危害国家安全的行为；五是《国家安全法》第4条第二款第三项规定，"窃取、刺探、收买、非法提供国家秘密的"属于危害国家安全的行为。这一规定的欠缺亦很明显，把窃取、刺探、收买、非法提供情报的行为排除在危害国家安全的行为之外，且与我国刑法关于危害国家安全的犯罪行为的规定相矛盾。据笔者所知，国家安全法之所以作这样的规定，是因为当时对"情报"的界定不一。笔者认为，情报不应包括国家秘密的事项，它是国家秘密以外的其他一切可能被境外机构、组织、个人利用危害国家安全的情况、资料和消息。国家秘密是经法定程序确定的在一定时间内只限一定范围的人员知悉的事项。确定国家秘密而限制人员知悉，目的就是为了维护国家安全，从而显示国家秘密与国家安全密切相关。而情报并不如此，它是通过境外机构、组织、个人是否可利用它危害到我国国家安全来表现的，情报可能与国家安全有一定的关系，可能有的关系不大，但一旦被境外机构、组织、个人所掌握或获悉，可能就会利用其中一些内容、信息而危害我国国家安全。因此，建议将《国家安全法》第4条第二款第三项修改为"窃取、刺探、收买、非法提供国家秘密或情报的"。总之，一国的法律体系应当是内部和谐、统一，我国国家安全法应当重新界定危害国家安全行为，科学、完整地对危害国家安全行为的种类作出明确规定，这样不仅与我国刑法有关规定相一致，也有利于国家安全机关执法。
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