组织化：区域地方政府协调发展的一种路径
论文关键词：组织化；地方政府；乌昌；西成；一体化 论文摘要：为进一步探讨促进我国区域协调发展的有效组织形式，运用比较的方法和有关理论，从发展较快的乌昌经济一体化与进展相对缓慢的西咸经济一体化的对照分析中，阐述了组织化的内涵和特点，肯定了组织化在区域地方政府协调发展的关键作用，并认为推进西咸经济一体化发展的有效路径是组织化。
一、区域地方政府协调发晨的主要模式及其缺陷 随着各地方政府之间诸多竞争性政策和措施的实施，在加快本地经济发展和进步的同时，也带来了跨地区性事务治理失灵，地区发展差距扩大，统一被割裂等问题，这些问题在不同层面上加大了社会经济发展的，产生了程度不同的负面影响。
为解决此类问题，西方国家尝试构建以下组织模式协调区域发展：一是松散的非政府组织联合体，它是一种民间组织，其组织方式是多样的。
纽约大都市区的跨区是典型的非政府组织形式；二是功能单一的区域协调组织，它是就区域发展中迫切需要解决的某一单一问题而成立的单项的、小规模的跨辖区的地方政府联合组织。
其管理范围根据需要有大有小，在职能界定上可根据区域发展的客观需要成立相应的区域联合组织。
如大气质量管理组织、大都市区组织、大都市区规划管理组织；三是综合性区域协调组织，这类组织没有改变原有的行政组织架构，只是在原有的基础上形成了一个对整个区域事务进行统筹管理的新机构，其职能与地方政府有明确的界线，这类组织与地方政府之间构成了一种双层管理结构。
这一模式有利于区域统一规划，尤其是在大规模的基础设施建设中能充分实现规模经济效益，减少内部竞争和冲突；四是Citistates模式，它在空间上是由中心城市、郊区及腹地组成的经济统一体，在上是一个行政区域与城市区域范围基本协调的统一体，在管理上是一个高度自治的权力载体。
Citistates是一种经济与政治及管理一体化的新模式，它是城市区域内的经济发展与管理相互协调的新阶段，是城市区域未来发展趋势。
Citistates模式的实现，需要城市区域通过行政兼并形成一个更大的城市行政区域，逐步实现行政管理区与城市区域经济影响力的基本统一。
随着地方政府自主性的扩大，中国地方政府问的横向联系也日益增强，各种地方政府间的合作形式也相继出现。
主要有城市政府联合体，即城市政府之间在经济、行政和方面的合作形式；经济区内各地方政府的联合，其突出特点是政府主导型的推进模式，其原则是“利益共沾、风险共担、共同发展”；跨经济区的地方政府合作，各地方政府之间的合作不再囿于经济区域内，而是扩展到经济区外，形成跨区域合作。
以地方政府为主体的区域合作组织，加强了地方政府间的合作力度，增强了各地方政府区域整体发展意识，对促进区域发展起到了积极作用。
一是组织制度化的程度较低，缺乏制度化的议事和决策机制。
许多区域合作组织是依靠地方在任的领导人的互相承诺达成共识而产生的，是一种地方政府倡导式的非制度性合作协调机制，由于这种共识缺乏效力，一旦地方领导人调动，使得这种共识的稳定性缺失，极易使合作机制架空；二是组织形式相对松散，没有建立起一套功能性的组织机构，缺乏有效的监督和约束机制。
这种松散的合作形式，没有功能完善的组织机构，不能监督地方政府执行合作协议，容易诱发地方政府的机会主义倾向，大大增加了地方政府间的合作成本；三是执行组织决策时不能步调一致。
区域合作组织经过各成员地方政府共同协商后制定了整体的合作发展规划，但是无法制定一个统一的实施方案。
在执行整体的合作发展规划时，各地在很大程度上都是按照自身发展的内在和实际需要展开的，而不是从整个区域发展的要求出发的；四是只存在利益共享机制而没有利益补偿机制。
各地方政府在区域合作中只关注合作给各自带来的利益，只有利益共享而不能对那些为了实现区域整体利益付出代价的地方政府进行利益补偿。
如区域经济合作要求各个地方政府开放各自市场，一些经济相对落后地区的竞争力比较弱，它开放了市场后，其他地区的商品和劳务大量进入该地挤兑了本地相关产业发展，然而区域经济合作组织却又不能及时完成区域产业结构调整和优化布局来补偿该地区，从而在一定程度上打击了一些地方政府参与区域经济合作组织的积极性。
二、乌昌经济一体化和西成经济一体化比较 乌鲁木齐市作为新疆维吾尔自治区的首府，是全疆政治、经济、文化、科技的中心，在技术、、人才等方面具有绝对优势，它坐落在天山北麓一个狭长地带，南缘准噶尔盆地，三面环山，总面积为1.36万平方公里，201.84万(2006年数据)。
2004年，全年实现地区生产总值478亿元(同年新疆全区生产总值2200.15亿元)，地方收入53.29亿元，第一、第二、第三产业的比重分别为1.5：36.9：61.6。
昌吉回族自治州地处乌鲁木齐市北部，从东、西、北三个方向环拥着乌鲁木齐市，昌吉州的几个重要城市紧邻乌鲁木齐市，比如米泉市距离乌鲁木齐市16公里，与乌鲁木齐市的东山区隔路相望，昌吉市距离乌鲁木齐市32公里。
昌吉州总面积9.39万平方公里，土地、矿产资源丰富，总人口165.34万人，2004年全年实现地区生产总值211.8亿元，地方财政收入10.9亿元，第一、第二、第三产业的比重分别为30：42：28。
而近在咫尺土地辽阔的昌吉因为行政区划的阻隔无法承接乌鲁木齐市在人才、技术、信息、资金等方面的转移，而且，“两地在发展过程中各自为政，片面追求自身利益，相互之间争资源、争、争税源等问题时有发生，区域内重复建设、资源浪费现象也十分严重。
”“乌昌地区经济社会发展的现实矛盾和未来发展的实际需求，都对乌昌经济融合发展提出了新的要求。
” 2004年12月，新疆自治区党委、政府做出成立乌昌党委、加快推进乌昌经济一体化的重大战略部署。
乌昌党委为自治区党委的派出机构，对乌昌地区经济社会发展负有领导责任。
2005年1月10日，乌昌党委召开第一次会议并通过《乌昌党委机构设置和主要职责方案》。
同年，乌鲁木齐市、米泉市、昌吉市三城市电信固定电话、小灵通按统一的市话收费标准，撤消了吐乌大高速路卡子湾收费站和国道216线东卡子湾收费站，成立了乌昌财政局。
2006年，米泉市和东山区实现了组织、财政、市场、规划的完全统一。
2007年1月，乌昌地区实行同电同价，7月1日乌昌财政新体制正式启动运行，乌昌财政正式合二为一，8月1日，乌鲁木齐市米东区正式挂牌成立，撤销原来的米泉市和东山区。
乌昌经济一体化实施两年多来，作为主要成果的经济总量和财政收入都得到了较大的提高。
“2005年，乌昌地区实现生产总值819亿元，增长12.7％，实现地方财政收入70亿元，增长14％；2006年，乌昌地区实现生产总值947.7亿元，增长14.3％，实现地方财政收入80.6亿元，增长12.3％；今年上半年乌昌地区实现生产总值446.99亿元，增长13.95％，实现地方财政收入48.18亿元，增长25.97％。
” 三、西咸经济一体化进程缓慢原因探析 在西部大开发的背景下，陕西省委、省政府顺应时势，适时地决定实施“一线两带”。
这一发展战略强化关中地区在实施西部大开发战略中的核心支撑作用，使关中地区成为拉动陕西乃至西部地区经济发展的突破口和“火车头”。
西安和咸阳是关中城镇群的核心(西安市作为副省级省会城市，统辖这9区4县，咸阳市作为地级市，管辖2区1市(县级)10县。
2006年，西安市和咸阳市的生产总值占“一线两带”区域生产总值的67.84％)，它们的协同发展以及力量生发对于实现这一战略的意义可想而知，西安一咸阳经济一体化应运而生。
西安市政府和咸阳市政府达成共识，于2002年12月签订了《西咸经济一体化协议书》。
2003年3月，两市计委商定成立了办事机构，制定了西安咸阳经济一体化工作方案，正式联合成立了“西安咸阳经济一体化协调领导小组办公室”。
2004年7月，两市通过了《西咸实施经济一体化战略规划纲要》。
2006年9月，两市通讯并网。
交通方面有许多新的进展，公路交通基本实现对接，正在规划建设的地铁一号线将延伸到咸阳。
如果以2002年为界，时至今日，西咸经济一体化已经进行了五年，取得了可喜的成绩。
但是，如果和同为西部重要城市的乌昌吉经济一体化比较起来，西咸经济一体化的进程和效果就显得有些不尽如意。
西安和咸阳相融，相连，空间相近，气候相同，民俗相像，人情相通，有如此多的基础和优势，为什么西咸经济一体化还这样低效缓慢呢? 内部动力不足。
西咸经济一体化中西安和咸阳地区没有像乌昌经济一体化中乌鲁木齐和昌吉那样彼此强烈地需求对方动机，主要有以下几个方面的成因和表现： 资源禀赋的空间差异是经济一体化的必要条件，与乌鲁木齐和昌吉的情况比较，西安和咸阳在资源禀赋的互补方面存在着明显的不足，更多的是同构。
就土地资源而言，2006年，西安市行政区划面积为3582平方公里(不包括市辖县)，建成区为261.4平方公里，也就是说，西安市除了所辖的四个县自身还有广阔的发展空间，并不像乌鲁木齐市那样急需拓展。
西安和咸阳在资源方面互补性的缺乏，不仅不能有效地实现两地之间的分工，以凸显各自的比较优势，而且加剧了双方的竞争和重复建设。
西安市作为陕西省的政治、经济、文化中心，独具魅力，2006年，西安市生产总值为1450.02亿元。
①地方财政收入为85.89亿元，第一、第二、第三产业的比例分别是7.07：61.52：76.04，占总产值的比重分别是：4.88％、42.43％、52.69％，而咸阳市的生产总值为483.87亿元，地方财政收入为12.63亿元，第一、第二、第三产业的比例分别是9.84：21.77：16.79，占总产值的比重分别是：20.31％、44.58％、34.69％，整个咸阳市的生产总值占西安市生产总值的33.37％，第一产业虽然在咸阳市生产总值中占的比重较大，但其绝对量只有98.34亿元，而西安市第一产业对生产总值的直接贡献为70.72亿元，却只占生产总值的小部分。
在彼此需要程度方面，与西安相比，咸阳更需要西安。