试论社会转型期治安治理的民众参与
【摘要】随着社会的发展，社会组织结构和人们的价值观发生了变化，群防群治工作面临的最主要问题是群众的参与积极性不高、社会整合资本下降，造成治安治理中民众参与热情不高、群防群治工作乏力的局面。本文就创新群防群治工作理念创新和路径创新提出建议。理念方面：尊重民众的行为选择;支持民众的主体性参与;强化社区警察的服务意识;注重社会安全管理专业力量的作用。路径方面：提高民众治安意识;完善现有社区民警的绩效机制;完善群防群治的法制建设;促进社区社会资本建设;健全群防群治工作长效机制。
【关键词】社会转型期 治安治理 民众参与 理念创新 路径创新。
中国传统治安文化中，一直强调民众的治安参与，统治者直接以立法的形式赋予民众治安参与义务，并督以严厉的刑罚。[1]这种强制的做法是与当时的社会经济发展状况相适应的，一定程度上弥补了公共安全供给的不足。在当前的民主法制建设进程中，以国家强制力要求民众参与治安治理是不合时宜的，但社会治安治理离不开民众的参与，治安信息的搜集、治安决策的执行、治安工作的评估和监督，都需要公民的配合或践行。民众参与治安治理的具体途径就构成群防群治工作的主要内容，而群防群治工作是治安管理社会化的具体形式，是我党群众工作路线的体现，也是新形势下实现社会治安根本好转的有效途径。随着社会经济的转型和发展，社会组织结构和人们的价值观发生了变化，群防群治工作面临着民众治安参与积极性不高、工作乏力的问题。从工作机制上看，群防群治工作离不开治安专门机关或基层组织的动员、组织和指导，但关键还是民众的参与行为。关于群防群治工作的研究成果并不多，其中关于民众治安参与的成果更少[2]，至于民众治安参与与群防群治工作相结合的研究也不多见。影响公民参与治安治理的因素是多重的，本文从这些因素分析出发，就创新群防群治工作机制进行探讨。
（一）社会动员机制发生了变化。
随着社会改革的进程，社会结构发生了变化，尤其表现在社会组织结构方面。伴随着政府行政管理体制改革、国有企业深化改革、所有制结构改革，个体、私营、外资等非公有制经济形式大量涌现，政府与单位、个人的关系发生了深刻变化，政府对各企事业单位、个人的管理控制能力逐步削弱。政府与单位、个人关系的变化导致了广大职工从“单位人”向“社会人”的转变，下级单位不再倾向于成为上级单位的一个组成部分，这也就意味着单位对职工，上级单位对下级单位的社会整合作用逐步弱化。[3]从而使各组织间的互动模式出现了深刻的变化，单一的纵向垂直管理模式日渐被复杂的多元互动、纵横互动模式所取代。社会组织结构也相应地由原来单一的纵向垂直管理结构变成了多元的纵横互动结构。这种组织结构要求政府、企事业单位、民间组织和个人在平等的基础上共同参与、决定社会的建设和发展。那么，社会治安综合治理模式处在从单位制度为依托纵向整合社会治安资源的模式和以社区防范模式并存阶段。社会动员方式是从政府的行政体系向公众自觉行动转变的社会化机制。治安主管机关在治安治理中，对民众的动员则不能通过单一组织形式，甚至行政命令的形式，需要探索新的途径。
（二）人们价值观的变迁。
社会的发展，社会结构的变迁，导致作为社会主体的“社会人”的文化价值观念结构的变迁。一是价值取向由单一趋向多元。人们在处理集体与个人、公与私、义与利等重大关系时，不再单一选择集体利益优先，公而忘私、重义轻利。但随着社会组织结构、阶级阶层结构的变迁，传统的一元化的价值观念结构逐渐分化，不同的阶级阶层、不同的利益群体都持有不同的价值观。同时，社会分化的加速还使社会异质性特征日益突出，这必然会在社会成员的思想观念和意识形态结构中有所反映，尤其是随着商品经济的发展和外来文化的传播，人们的价值观念和意识形态结构将会不断趋于多元化，一些与主流意识形态不同甚至相反的价值观念也会大量涌现。随着我国社会主义市场经济的发展，物质利益原则不断被强化，以自身利益为导向的行为选择，成为社会大众的普遍观念。二是价值评价由被动顺从转向自主独立。随着人民物质生活水平的提高，生产方式、生活方式、就业方式、分配方式、交往方式、思维方式的改变，人们的发展意识、竞争意识、效率意识、自我权利保护意识和自我价值实现意识显著增强，人们习惯于自主认识、自主选择，而不是被动的接收外面世界的变化。民众对政府推行的治安治理措施，往往是结合自己利益进行选择，而不是简单地遵照执行。
一个人选择任何行为，都会有安全的考量，参与治安治理工作也不例外。根据理性经济人的假设，一个人需要考虑行为的代价和收益，如果有同样的收益，代价越小，他越乐于选择这一行为。对于民众参与治安治理来说，成本是指民众由于其积极行为致其正常生活受到干扰所付出的代价，有时间、精力、金钱，甚至健康和生命，而其收益往往是社会正气的弘扬、对犯罪的抑制等不能用金钱来衡量的社会效益，不排除有时获得社会为激励此举或受益人为表谢意而进行的物质鼓励或补偿。但如果失去的成本却没有一个制度性的保障，通常由个人来“买单”，那么其将不堪其扰，或不堪重负，如南京“彭宇”案，这样，治安参与民众将没有安全感，其最佳的选择自然是放弃参与。以至于当代社会出现诚信缺失、权钱交易、商人和医院唯利是图、学校违规收费等诸多不安问题，部分人正义感缺失、社会责任感淡薄，“各人自扫门前雪，莫管他人瓦上霜”的“看客”心理盛行。[1]整个社会人际关系冷漠，对“别人”、“公共”的事情缺乏热情，社会责任感缺乏，对治安治理工作亦是如此，缺乏参与积极性。
治保会是我国独有的群众自治性治安防范组织，在基层政府和公安保卫机关领导下负责进行工作，是公安部门的得力助手和联系广大群众的纽带。长期以来，基层治保组织在宣传群众、组织群众开展治安巡逻和安全检查，落实群众性防盗、防火、防破坏和防其他治安灾害事故等群防群治工作方面发挥了特殊而重要的作用，成为基层群防群治工作的组织平台。我国现行《宪法》仅规定，居民委员会、村民委员会设治安保卫委员会（以下简称治保会），协助维护社会治安，赋予了治保会在基层社区的治安功能;而关于治保会的专门规定是1952年政务院批准施行的《治安保卫委员会暂行组织条例》（以下简称《条例》），该条例规定治保会开展群防群治工作的职能，然而规定过于简单。《条例》一直沿用至今，虽1980年经公安部重新公布，但未作修改，其内容已不适应社会发展的要求，部分内容还与居民委员会组织法和村民委员会组织法相矛盾，亟需重新修订。《条例》中规定的治保会设立的目的是针对新中国刚成立后不久，为了发动群众，协助人民政府防奸、防谍、防盗、防火，肃清反革命活动以保卫国家、巩固新生政权，大部分内容已不符合当前的治安形势。立法的滞后也严重影响治保会与时俱进，成为限制其应有的治安防范功能发挥的瓶颈。
综上，民众面对参与治安治理的动员，但自身缺乏相应的保障，这时有没有否定性的行为选择后果，他选择放弃参与就顺理成章。当然，影响民众治安参与的因素并不限于此，如社会分配不公问题使贫困的人不愿意参与治安治理活动，所谓无恒产者无恒心（《孟子·梁惠王上》），疲于谋生之奔波，无暇也无力参与;如公务人员贪污腐败问题会令民众不愿参与，特别是警察贪腐，警匪一家，民众所依靠的安全力量走向对面，避之恐不及，岂敢参与。
（一）尊重民众的行为选择。
“一个人不能两次跨入同一条河流。”对于社会发展所带来的诸多变化，我们的选择是与时俱进，而不是沉浸在昨天的记忆中，否则，不仅不能解决问题，还可能导致问题的日益严重。人性的趋利避害已为两千年前的中国哲人们所洞见，当代西方犯罪学中的理性选择理论也是以这种人性论为基础。当我们用理性选择理论去解释犯罪行为时，它也同时适用于人的一般行为，尤其在市场经济体制下，我们不再讳言个人对利益的追逐。群防群治工作中，我们要转变对群众行为选择的看法，倡导社会主义道德要求的同时，针对犯罪预防计划的设计要把群众定位为市场经济体制下的理性经济人，其行为的做出基于自身利益的考虑。通过治安宣传，进行犯罪预防知识普及，培育群众正确的安全价值观，不能简单地要求广大普通群众都要去牺牲个人利益去服从集体利益的单一价值观。既要考虑群众参与防范中的收益，即安全风险的控制、损失的减少等;也要考虑群众参与过程中付出的代价，包括物质方面或精神方面，如进行某种防范设置所需要的费用、举报违法可能招致的报复等。不能盲目鼓励群众与违法犯罪做斗争，造成不应有的损失。健全与社会主义市场经济相适应的参与犯罪预防保护激励机制，如对见义勇为者的保护。治安主管机关和广大民警更是要转变观念，尊重民众个人的利益选择和客观利益，通过细致耐心的工作取得民众的信任和合作，而不是认为民众要理所当然地配合，甚至强制民众参与。
群众的参与并不仅仅是配合治安治理机关或民警，按照其要求去作为，成为一种工具性参与，而是参与治安治理计划的制订和实施的主体性参与，这就需要治安主管机关在治安决策中要注重民众的意见，支持民众的治安治理活动。在法律许可的范围内，群众或群众组织可以自主开展安全防范活动，如志愿巡逻、治安宣传和邻里守望等，但是他们需要治安管理专门人员的专业支持与协调，而且在某些类似警察功能的居民活动上，如社区志愿者巡逻，他们更需要警察的指导和监督，社区民警对巡逻路线和时间进行指导，对巡逻中遇到犯罪现象如何寻求执法权的帮助、如何处置遇到的突发事件等进行专业指导;对巡逻中的行为进行监督，以避免造成违法现象的发生。社区治安治理方案的制订要进行社区治安调查，广泛征求社区居民的意见，方案的推行要做好宣传工作，以获取居民的支持。社区民警对群众反映的问题要及时回复，无论结果如何，要认真回复，以增加群众对警察的信任和反映问题的积极性。社区居民与社区民警彼此合作，形同伙伴，这样才能形成和谐的警民关系和治安合力。
（三）强化社区警察的服务意识。
随着警务理论的发展，社区警务日趋得到广泛推行，其核心任务是预防犯罪的发生，而非打击犯罪。社区警务是一种新的警务理念，它要求每个社区警察都要树立预防犯罪是工作核心的理念。警察机关主动参与犯罪预防是社区内的各项犯罪预防活动是否能够成功的重要关键，社区警察在探索减少犯罪的途径和方法的同时，还需要了解并掌握如何教导和激励居民进行防范。在群防群治工作中，警察不仅需要提供技术指导，并评估犯罪风险，设计犯罪预防的计划，还要扮演着治安宣传和教育社区居民犯罪预防意识的角色。作为专业机关，警察的治安管理部门负责执行大规模的犯罪预防计划，提供个人犯罪预防的咨询和执行特殊的预防计划。一个受过犯罪预防训练的警察，可以给家庭主妇、商人、邻里居民、工厂、学校提供如何预防被害的建议并提出实际执行的指导纲要。但是，这些建议的执行，大部分靠居民的自觉。因此，警察的犯罪预防计划必须要依赖个人或组织的合作与自发性参与。所以，警察的角色在社区群防群治工作中是教育性、技术性和服务性的。
（四）注重社会安全管理专业力量的作用。
这里的社会安全管理专业力量主要是指保安行业，包括专业保安服务组织、物业保安服务组织、单位自建保安服务组织。我国保安行业是为适应中国社会主义市场经济而引入的一种新的安全防范模式。保安行业已经成为协助公安机关维护社会治安，预防和减少违法犯罪的一支重要力量。随着我国保安立法的完善，保安服务标准的不断完善，保安服务的质量不断提升，保安队伍也日趋职业化、专业化。现在大多数新型小区都引进了专业的物业公司提供包含保安服务在内的物业服务。在一些老公房、旧里弄社区中，物业费较低，社区管理组织往往通过自行组建社区保安队进行社区巡逻和小区门口守护，这有着社区邻里联防性质，保安员的报酬和保安设备经费的来源是居民、受益单位、居委筹集、街道补贴、社保基金各方集资，这些保安组织成本相对较低，其专业化程度也较低，而且过度强调其社会效益如扩大就业、缓和社会矛盾等而对保安员专业素质的培训和教育不够，保安员积极性不高，部分人抱着“当一天和尚撞一天钟”的混日子心态，安全防范的作用不大。所以，对社区内单位要尽量引进专业保安力量，同时尽量对现有老物业进行改造，引进新型物业管理模式，加快物业保安的专业化步伐，保安组织的专业安全防范服务对社区整体群防群治工作有促进作用。
治安意识是民众对社会治安相关问题所形成的特定认知，以及基于这种认知所形成的对治安活动的思想和行为倾向。[1]治安意识的提高一般要通过增加安全认知来实现。安全认知是人在社会化过程中所获取知识的重要组成部分，而且随着社会的发展，安全认知也要不断更新。缺乏相应安全知识会导致人在安全危险发生时，缺乏正确的处置而损失。如今年成都“7·5”火灾事故中，乘客不知道如何操作三路开关来打开车门而加剧了火灾所造成的后果。安全认知策略基本目的在于告诉大家有关犯罪预防是什么、有什么功能、居民能做什么、为何要他们必须去做、以及他们能使用的服务与资源有哪些等。分两个层次，一是安全意识层次。通过报纸杂志、电子媒体、宣传册、布告栏、购物中心展示、邮件、访问、设立咨询点等各种宣传渠道进行反复宣传，假如可能的话，每隔一段时间就重复一次，以唤起居民在参与治安治理工作上的安全意识与重视。二是安全知识层次。即提供一些犯罪预防讯息、安全调查、实际操作方法及其他直接的支援等实际做法给居民，如财物的标记与辨识方法或购买坚固的门锁。这个由社区民警在治保会、志愿者等人员的协助下来完成。同时，还要注重一些防范技能的演练，如报警器材的使用、火灾的自救等。无知者无畏，只有有了一定的安全认知，人们才有可能增强安全意识，根据自身需要并结合自身能力，采取安全措施，参与集体安全防范活动。
（二）完善现有社区民警的绩效机制。
引进了社区警务机制，同时完善对社区警察的评价机制，增加预防犯罪成效的比重，增加社区民众对该社区民警的评价比重，通过评价机制把民警“逼”到民众身边，也使得民警从社区工作中体现自身的价值。这样，社区民警必须随时做好准备，以居民的问题和利益为重，为居民提供各种立即性、技巧性的支援，为提升居民生活质量为工作目标，这也有利于他树立高品质服务的形象，融入社区圈子，获取更多居民的信任与支持。社区民警利用支援、服务的机会更深入地教育那些有参与意愿的居民，或是进一步吸引那些需要加入者。对居民团体而言，应提供针对性的信息给那些对犯罪预防工作有兴趣的成员。例如，给商业团体的信息应该是他们有兴趣的商业盗窃或抢劫预防和财产保护;而给邻里团体的信息则应是他们感兴趣的预防街头犯罪的方法;给妇女或弱小团体的信息则应是他们所感兴趣的降低被伤害、被扒窃、被诈骗等方法。当然，社区民警应合理借助志愿者、治安积极分子、社区群防群治组织来分享与扩大其工作量，做好这些服务，但是有意愿参与的志愿者在提供服务前应该接受相关知识的训练。这些工作的转变都需要警务的考评机制发生变化，否则，民警的积极性无从调动。
（三）完善群防群治的法制建设。
完善治保会建设，首先要从完善其立法着手（2006年两会期间，全国人大代表、太原市公安局尖草坪分局局长杨梅喜提出，应尽快修改《治安保卫委员会暂行组织条例》），具体修改建议如下：一是应删去其不合时宜的一些内容，如“镇压反革命活动”、“现行反革命分子”、“戴着帽子的地主分子”等内容;二是改变“农村治安保卫委员会受生产大队管理委员会和公社公安特派员或公安派出所双重领导”的领导关系，明确其村（居）民自治性质，成为村（居）民大会下设专门机构，明确派出所与治保会的业务指导关系;三是根据当代治安治理的总体要求，科学界定治安保卫委员会的任务和职能，丰富治保会工作内容，明确其群防群治工作的平台作用;四是具体化原有内容中符合时代发展的部分，如“宣传和组织群众制订、遵守治安公约和安全制度”，便于执行;五是明确治保工作的人员和经费保障等。在社会主义市场经济环境和特定的社会结构条件下，完善和加强治保会建设，为民众参与治安治理提供平台，发挥治保会的治安防范功能，是贯彻落实中共中央进一步加强社会治安综合治理基层基础工作的要求，势在必行。
群防群治工作需要并促进邻里关系的信任、互惠和合作。社会资本就是存在于特定共同体中的以信任、互惠和合作为主要表征的参与网络，它具有社会结构资源的性质。信任、互惠和合作构成社会资本的三大基本要素，然而，随着社会异质性不断加大，人际冲突增加，人与人之间陌生感增加（如一个调查显示：《“老太化白骨，两年无人知”引发邻里关系大关注，晨报与市民信箱联合调查显示：社区时代近七成居民不识邻居》，上海，《新闻晨报》2009年月22日头版），猜疑多于信任，彼此不再是互助，更多的是猜忌与利用，集体意识减弱，社会秩序不易维持。由于大批外来务工者的聚居和不定期流动，使其暂住区内的社会互动往往表现出匿名性、非人情化和表面化特点，这都在很大程度上抑制了邻里整合性社会资本的形成。在社区层面，注重邻里互动活动的开展，如多种形式的文化、体育活动，为社区居民提供接触的机会，有利于在人们之间传播消息并协助社区产生凝聚力，帮助他们维持社区感，并在该地区产生对异常行为的非正式控制力。增加社区邻里互动，人与人之间频繁的接触，彼此之间逐渐产生了一个信赖与互信的网络，使社区内社会整合资本上升，有利于形成非正式的社会控制，有利于群防群治工作的开展。党的十八大提出，创新社会治理的途径，激发社会组织的活力，这有利于更好地服务民众，以新的平台丰富传统的邻里关系纽带，促进社区社会资本的增加。
群防群治工作具有长期性、持续性，其结果是一个良好的治安氛围的形成和持续存在。它不是靠两次轰轰烈烈、成果显著的运动式整治活动来完成，其成就于或简单、或繁琐的工作不断重复和不厌其烦。这就要社区民警、基层社区组织和群众自治组织联合做好各种组织工作，针对不同的犯罪预防活动组织不同的组织，如某街道在预防青少年犯罪中以青少年俱乐部为载体，积极会同团委、青保办、教育局社区老师对闲散青少年进行分层次帮教，对高考落榜青少年由青保老师逐个上门家访，提供补习或就业技术培训信息等，形成青少年犯罪预防的长效机制。这是针对对象群体采取的组织工作，我们也可以针对某种类型的犯罪预防采取相应的组织工作，如联合妇女工作和广大志愿者成立家庭暴力犯罪预防组织，经常关注社区家庭暴力问题，研究对策，对受害者提供预防支持等。同时，注重发展各种团体活动便于民众参与。这里指的团体既包括商业团体、非营利组织，也包括社区中结构松散的非正式团体，如退休人士组成的钓鱼小团体、网球爱好者小团体等。社区民警既要指导这些团体如何防范犯罪，也可以提供这些团体参与犯罪预防的便利。要给这些团体制订切实可行的目标，这个目标与团体活动的内容相关，并确保产生团体从中获益的经验，才能促使成员愿意继续参与治安治理活动。[1]。
当然，改善当前群防群治乏力的现状，上述途径只是技术问题，若想从根本上、长远地解决问题，必须不断深化政治、经济体制改革，尽可能地解决社会分配不公所带来的贫富差距问题、监督体制乏力所带来的公务人员贪腐问题、偏重经济发展所带来的社会保障水平较低的问题。从而使得民众心平气和，且无后顾之忧，正所谓“仓廪实而知礼节，衣食足而知荣辱”（《管子·牧民》），自己不会去犯罪，也会注重自身安全问题，参与到社会治安治理之中。■。