南通农村居民点整理潜力研究

近年来，作为我国东部沿海经济发达地区的代表之一，南通的经济实力不断增强，工业化、城市化进程不断加快，建设用地需求量逐年成倍增加。由于南通经济发展处于工业化中期、城镇化加速期以及经济国际化提升期这一特定阶段，投资拉动经济增长、产业加速扩张是发展的主要特征，这就决定了必须有相应的土地资源作为支撑；但按照国家宏观调控的要求，今后下达的土地计划将十分有限，由此产生的用地供需缺口带来耕地保护、占补平衡和土地供应三重压力。要使南通未来几年保持经济高速增长，必然需要消耗大量耕地资源。就目前而言，要解决南通经济跨越发展的用地需求平衡问题，主要还是在未利用地和农村居民点土地整理等方面大力挖潜来增加可供利用的土地总量。然而，南通未利用地主要是滩涂，容易造成生态环境退化，新增耕地重点还是在农村居民点整理上。因此，研究南通经济快速发展时期如何进行农村居民点整理有着重要的现实意义，对其他地区开展农村居民点整理有一定的示范意义。 毕业论文网 　　 　　一、南通农村居民点整理用地现状分析 　　 　　改革开放后，随着收入水平不断提高，改善居住环境成为广大农民改善生活条件的首选。农民“建房热”逐步扩散，长盛不衰。在建房中，农民对宅基地求大、房屋求多，宽打宽用，浪费土地的现象较为普遍。据统计，2004年南通农村居民点用地共计114，780.63公顷，占全市土地总面积的10.9%，占全市建设用地面积的62.28%，占全市居民点及工矿用地的76.71%。2004年南通乡村人口615.50万人，人均农村居民点面积为186.48m2/人，远远超过了国家规定150m2/人的标准。其中以海门市超标最多，超出标准70.67m2/人；其次为如皋市，超出标准60.38m2/人；海安县超出标准58.23m2/人；如东县超出标准49.09m2/人；市区超出标准45.03m2/人；通州超出标准11.70m2/人；全市平均超出标准36.48m2/人。2004年南通共有农户数215.58万户，平均每户农民占有居民点用地531.441m2。根据国家有关规定，户均宅基地一般不超过0.3亩（200m2/户），城郊和地少人多的地区为0.2亩（133.33m2/户），地广人稀的山区可适当放宽到0.4亩（266.67m2/户）。可见，南通不论是人均农村居民点面积还是户均农村居民点用地面积，都远远超出了国家规定的标准，其农村居民点用地粗放，土地利用集约度很低，土地浪费严重，农村居民点整理潜力非常大。（表1） 　　 　　二、南通市农村居民点整理理论潜力测算 　　 　　（一）农村居民点整理潜力概述。本文所指的农村居民点整理潜力是狭义的农村居民点整理潜力，即通过农村居民点整理复垦增加的耕地面积。从农村居民点用地的结构和布局来看，南通农村居民点整理的潜力主要由以下五部分构成：（1）农村宅基地超国家标准面积形成的潜力；（2）废弃建筑物压占土地形成的潜力，包括废弃的农民住房、小型养殖业、小型手工业等用地；（3）由于村庄建设缺乏规划，街道、排水等基础设施和农民住宅建设随地而建，造成其内部有许多建筑垃圾压占、建筑废弃地等空闲地；（4）由于受地形、建设条件的限制，使农村居民点内存在零星耕地、菜地、林地等农用地；（5）由于受交通、上学、婚姻等条件的制约，生态建设的需要，致使部分村庄搬迁而形成的整理潜力。本文将从理论潜力和现实潜力两个层次测算增加耕地面积的潜力。理论潜力是指在一定的假设条件下，参照用地标准，在理论上可以增加的耕地面积。现实潜力是指在目前的自然环境、经济和技术发展水平、制度供给等约束条件下，在一定时期内可以实现的新增耕地面积的潜力。 　　（二）农村居民点整理理论潜力测算。目前，对农村居民点整理潜力测算采用的方法很多,主要有人均和户均农村居民点用地标准法、农村居民点内部土地闲置法（闲置宅基地抽样调查法）、城镇体系规划法或土地利用总体规划法、模式法等。本文采用《手册》中规定的人均农村居民点建设用地标准法对南通农村居民点整理潜力进行测算，即按照人均用地标准计算一定时期的人口数量条件下所需要的用地面积，与现有用地面积比较节约出的土地面积。根据国家颁布的《村镇建设标准》规定，人均建设用地大于150m2/人的应减至150m2/人以内。南通除了启东市人均农村居民点用地面积低于150m2/人外，其他6个县市都超出了150m2/人。因此，在潜力的具体计算中，参考《村镇建设标准》制定合理的用地指标，设定2020年南通人均居民点用地指标。即人均农村居民点用地面积超过150m2/人的6个县市一律调整为150m2/人，启东市调整为115m2/人。假设乡村人口零增长，测算2020年南通各个市县区农村居民点用地整理的理论潜力，然后进行加和得到全市农村居民点用地整理的理论潜力。计算公式为： 　　△S＝S现状－B0×Q0 　　式中：△S―农村居民点整理的现状潜力；S现状―现状农村居民点用地面积；B0―整理后人均用地标准；Q0―现有乡村人口数。计算结果如表2所示。（表2） 　　 　　根据测算，南通市人均农村居民点用地指标如果达到国家标准，从表2可以得出全市农村居民点用地的理论潜力面积是25，927.54公顷，占现状农村居民点用地面积的22.50%。可见，南通市农村居民点用地在理论上具有非常大的整理潜力。 　　 　　三、农村居民点整理现实潜力分析 　　 　　理论潜力是在一定假设条件下，在理论上农村居民点用地还有多大的集约空间，而将其转变为现实潜力还将受到该地区自然、经济、社会等因素的制约。本文选取若干个指标建立限制条件修正系数指标体系，限制性修正系数与农村居民点整理理论潜力的乘积即为农村居民点整理的现实潜力。 　　（一）农村居民点整理影响因素分析。制约南通农村居民点整理潜力的因素很多，本文将从自然因素、经济因素、社会因素、成本因素和效益因素五个方面进行分析。 　　1、自然因素。自然条件对整理潜力的影响主要有两方面：一是整理成本受地形地貌影响很大，平原地区整理工程费用较丘陵、岗地地区低；二是影响整理后土地的利用方向，即土地自然适宜性。在自然条件较好的平原地区，新增农用地大部分可以作为耕地。在丘陵、岗地地区，新增农用地主要用于园地和林地。因此，选取地形地貌和土地适宜性评价的（虚拟）值作为自然因素的评价指标。 　　2、经济因素。农村居民点整理是一项有资金及劳动投入的过程，能否筹集到足够的资金，直接决定了农村居民点整理潜力能否实现。因此，资金（即投资能力）是制约农村居民点整理的瓶颈。投资能力与国家、地方和个人的经济实力有密切关系，选择人均GDP、一般预算内县级财政收入、农民人均纯收入3个指标分别表征国家、地方和个人的投资能力，均为正相关指标。 　　3、社会因素。一个地区的人口结构、产业结构、生产性质等对农村聚落更新与改造影响很大。选取农林牧渔业从业人员比重和单位耕地拥有种植业劳动力人数作为社会评价指标，两者为负相关指标。两者数值越小，说明从事传统农业生产的人口越少，对农用地、耕作半径及传统民居等的依赖性越小，生产生活城市化、现代化程度越高，进行农村居民点整理的积极性越高，越有利于现实潜力的形成。 　　4、成本因素。影响农村居民点整理成本的因素除了地形地貌等自然因素外，还有房屋的建筑质量和单位建筑成本。房屋的建筑质量越好、楼房比重越高、单位面积建筑成本越大，在整理过程中进行拆迁补偿和安置的费用也就越高。选取楼房比重和单位面积建筑成本作为反映农村居民点整理成本的指标，两者为负相关指标。

5、效益因素。农村居民点整理的效益很大程度上决定了进行农村居民点整理的积极性与潜力大小。农村居民点整理潜力是指增加的耕地面积，根据城乡建设用地增减挂钩文件，新增耕地指标可用于城镇建设。因此，可选择该地区现有耕作水平下的粮食单产和工业用地最低出让金标准来表征农村居民点整理的效益，两者为正相关指标。 　　（二）评价指标体系的建立及修正系数的计算。根据前面对农村居民点整理潜力影响因素的分析，建立农村居民点整理自然、经济、社会等因素限制下的指标体系，分为目标层、因素层、指标层三层。（图1） 　　 　　（三）农村居民点整理现实潜力测算。将南通市7个县市农村居民点整理的理论潜力与相应的修正系数相乘，即可以得到2005～2020年南通农村居民点整理的现实潜力。（表4）经测算，南通农村居民点整理的现实潜力约为10，281.97公顷，占农村居民点整理理论潜力的39.66%。根据农村居民点整理现实潜力大小对南通7个县市进行分析，一级潜力区：即农村居民点整理现实潜力大于2，000公顷，有如皋市和海门市；二级潜力区：农村居民点整理现实潜力介于1，000～2，000公顷之间，有如东县和海安县；三级潜力区：农村居民点整理现实潜力小于1，000公顷，有南通市区、通州市和启东市。 　　 　　四、推进南通农村居民点整理对策建议 　　 　　通过以上分析，南通农村居民点整理的理论潜力和现实潜力都很大，通过农村居民点整理新增的耕地，将能够有效地缓解经济跨越式发展时期土地资源紧缺的矛盾，促进经济的快速发展。因此，如何更好地进行农村居民点整理潜力的开发具有非常重要的现实意义。 　　（一）努力做好农民集居区规划 　　1、科学确定农民集居区选址和布局。规划的选址要做到“三个有利于、两个碰不到、一个不矛盾”。在选址形式上，各地可结合实际跨村定点、联合成片；相邻村靠近定点、发展成片；和重点中心镇衔接定点、逐步成片；依托现状集居规模较大、基础设施较好的村庄保留定点、内改外扩成片。在选址的用地上要贯彻集约化、节约化原则，提高土地利用率。 　　2、合理确定农民集居区数量和规模。城市规划区内农民集居区建设规模，要根据市区发展进程和近远郊农村的不同特点，进行分类调控。农民集居区的规模应综合考虑农村基础设施、公用设施配套的经济合理性，按照县城、重点镇周边农民集居区规模5，000人左右、一般农村农民集居区2，000人左右的要求，充分考虑平原、水网的不同自然地理条件及生产力发展的水平和实施的可行性，兼顾民风习俗，面向未来，适应发展，合理确定。在规模的把握上，既要结合现有镇村人口的结构和组成，又要充分考虑城镇化发展的趋势，科学确定农民集居点规模。 　　3、严格确定农民集居区建设类型和指标。农民集居区建设类型应以规模大、区位及基础设施好的现有村庄进行改造、扩建、集聚为主，以新建村庄为辅。具体建设应区别不同区位，确定不同形式，做到小高层、多层、低层兼容，要按照集约用地的原则，尽量提高居住建筑容积率。城市规划区内一类集居区要以多层和小高层为主，联排低层为补充，容积率原则上不低于1.2；二类集居区适当增加低层和联排，容积率原则上不低于1.0。各县市城市、重点镇周边应以多层为主，容积率原则上不低于1.0，其他可适当增加低层和联排。农民集居区各类用地要严格执行规定的建设用地和宅基地标准，人均耕地不足1亩的县（市），每户宅基地不超过135m2；人均耕地大于1亩的，每户宅基地面积不超过200m2。 　　（二）实施农村宅基地有偿流转制度。在制定宅基地有偿转让的范围和条件、明确宅基地有偿转让的法律关系主体、合理分配相关土地流转收益的情况下，可以尝试采用一些有偿流转的手段来促进农村宅基地的规范、集约利用。对于农村宅基地的管理可以尝试有偿退出制度，南通可根据国家相关的政策法规，参照城市土地市场流转的成功经验，制定符合本区域实际情况的农村宅基地有偿补给制度，给予农户一定的经济支持政策，鼓励农民在满足自家需求的基础上，将规划应撤并的居民点内的空闲宅基地，退还农村集体经济组织，从而获得一定经济补偿。同时，用经济和法律的手段来解决宅基地超占问题，实行农村宅基地有偿使用制度。超占的土地按新增建设用地对待，由超占户向所占地村集体或组集体缴纳新增建设用地有偿使用费，超占多少缴多少，使不守法的人为自己的行为付出代价。 　　（三）开辟多元投资渠道，实施挂钩政策。农村居民点整理成本高、投入大，资金保障是项目实施的关键。可建立多元投资结构，通过政府、集体、个人三方努力，共同筹集实施“挂钩政策”中的农村建设用地整理专项基金，专款专用。各级政府在农业发展基金、土地出让金及耕地开垦费中列出专项资金，用于农村居民点整理的启动和补贴。为了拓宽资金来源，可按照“谁投资谁受益”的原则，多渠道吸引社会资金，参与整理复垦工作。除政府资金以外，还可开辟集体、农民和经济实体共同投资的多元投资渠道，通过项目招标、合作、合资等形式，实行农村居民点整理金融化、企业化和市场化，广泛吸引境内外资金的参与，促进农村居民点整理事业的发展。 　　（四）定期开展农村居民点用地集约利用评价工作。近年来，对土地利用集约水平评价和挖潜的研究日益受到重视，但是注意力却集中在城市用地和开发区用地上，对农村居民点用地的关注不够。同时，农村居民点用地占建设用地的比例大，具有很大的整理潜力，所以农村居民点用地的集约利用研究应受到重视。南通可建立农村居民点用地集约利用评价指标体系，每年进行评价，详细、客观、快速、准确地了解农村建设用地状况，为制定相关政策和措施提供依据。 　　（五）规范统计范围和分类，积极开展第二次土地调查工作。随着经济社会持续发展和工业化、城镇化步伐加快，南通土地资源利用状况变化较大，农村居民点用地面积作为最基础的数据与实际情况存在一些差距。随着村镇建设与规划的发展，很有必要开展村庄地籍调查，严格规范农村居民点用地的统计范围，对农村居民点内部用地进行分类统计，积极开展第二次土地调查，切实加强对第二次土地调查的组织领导，全面、准确、及时地掌握土地利用状况。