中国公法的崛起与政治变革
内容提要：公法制度变革不可能拒绝政治影响，二者关系的常态是水乳交融、休戚相关。
[1]成熟的公法理论应有政治之维，否则无以全面、准确地描述、解释公法现象，进而有碍一国公法大厦的正常建构。
本文认为，中国改革开放以来的二十多年，是一个公法崛起与政治体制改革同步进行的时代，公法与政治制度变革相辅相成、互相强化，共同致力于建设中国特色民主政治，服从于、服务于社会主义现代化建设。
本文针对中国公法理论疏于关注公法发展与政治变革关系的不正常研究倾向，通过对公法制度与政治制度变革目标的殊途同归、两种制度变革所共同遵循的基本原则、两种制度变革路径选择的相似性、两种制度变革约束条件的相似性等四个基本问题的探讨，以期全面展示中国公法崛起与政治体制改革之间的内在逻辑联系，推动中国特色公法理论的早日形成。
关键词：公法 政治 变革 互动 法治 一、公法理论的政治之维 公法，按照《牛津法律大辞典》的解释，主要包括宪法、行政法、行政诉讼法、地方政府法、社会保障法、税收法、教会法和军事法等，旨在规定国家有组织的政治团体、政府及其部门与代理机构的结构、行为、权力和豁免权、义务及责任的规则和原则，用以调整国家与普通个人之间的关系。
[2]我认为，如果公法制度不够完善，权力/权力关系就不可能理性化，权力/权利关系也不可能良性互动；如果公法制度不发达，就不会存在受约束的权力与有保障的自由，就不会存在可预期的经济发展与社会进步。
也就是说，国家与社会的现代化，是以公法制度的理性化与现代作为前提的。
在庞大的公法体系中，由于宪法权威毋庸置疑，行政法地位举足轻重[3]，因此公法的现代化与理性化，又主要表现为时俱进的、旨在全面及时回应国家与社会现代化需要的宪法与行政法制度变革。
各国公法制度发展史表明：公法制度结构及其发展变革，明显地具有语境化的特点，它是公法制度的内在逻辑制约与外在约束条件共同作用的结果，因此虽然并不存在完全与众不同的公法，但也不会存在普适的公法。
在影响公法制度结构及其发展变迁的诸多因素中，政治因素虽然既不如经济因素那么根本，也不如文化因素那么宽泛，但却最为直接；公法与政治通常缠绕在一起，难解难分。
之所以如此，不仅是因为公法与政治共同关注社会资源配置与社会利益分配这一社会主题，还要归因于二者皆侧重于通过恰当的制度安排来促成权力/权力关系的理性化以及权力/权利关系的良性互动这一方式，以便在最优配置社会资源的基础上最公平地分配社会利益。
共同关注的主题以及相近的演绎主题的方式，使得公法制度与政治制度之间具有既竞争又合作的双重特点，[4]二者之间的互动性也因此具有两面性：一是相反相成。
公法以其自治性与保守性来制约多变的政治，政治以其不加遮掩的利益偏好或明或暗地阻碍公法追求公正与公平；公法与政治之间互相制肘。
二是相辅相成。
公法利用政治优势来弱化制度变革阻力，推动制度进步；政治变革依赖公法增进其制度安排的理性，以公法制度变革的方式来正当地实现政治主张；二者互相支持、彼此强化。
如果相反相成在二者关系中具有主导性，那么公法制度与政治制度不仅无助于人的解放，反而要成为经济发展与社会进步的枷锁；如果二者之间的互关系主要基于相辅相成，政治制度安排的合法性与公法制度安排的正当性基本重叠，二者优势互补，那么这种良性互动有助于理顺权力/权力关系与权力/权利关系，有助于以较小的成本较优地解决资源配置与利益分配这一社会主题，有利于社会在稳定中发展，有秩序地进步。
共同关注同一主题，以相近方式演绎同一主题，在决定公法发展与政治变革具有水乳交融的天然联系的同时，也就决定了只有建立起完善、发达的政治之维的公法理论，才有助于建构起公法与政治之间的良性互动关系，才有可能全面客观地描述、解释公法制度现象，并有效地推动公法的发展与完善。
相反，任何疏于关注公法发展与政治变革之间天然联系、缺乏政治之维的公法理论，或者政治之维非常模糊、脆弱的公法理论，都既不成熟、也不科学，只是切实际的空中楼阁，这种存在着结构性缺陷的公法理论，不仅会因结构失衡而致公法理论大厦的倾斜、倒塌，更可怕的是它还会误导公法实践，将公法发展与政治变革从良性互动关系引向消极对立这个反面，从而有碍于公法的正常发展，并因此殃及经济发展与社会进步。
就此而言，建构一种公法理论，的确如同描绘一幅公法地图，一幅应该包含政治之维、推动公法发展与政治变革形成良性互动关系的公法地图。
[5] 改革开放以来，伴随着政治体制改革的兴起与深化，中国法学逐渐摆脱忌言公、私法二分的传统[6]，法制建设实践中按照公、私法二分法进行制度变革的趋势越来越明显，中国公法茁壮成长，逐步走向成熟。
就其总体而言，公法崛起与政治体制改革之间相得益彰，良性互动，各得其所。
之所以如此，主要在于二者都以积极推进中国特色民主政治建设为己任，都要服务于、服从于经济建设这个中心任务。
一方面，如果中国公法建设并未取得现如今的长足发展，不能为中国特色民主政治建设提供强有力的制度保障，那么中国的政治体制改革恐怕不可能取得举世瞩目的成就。
另一方面，我们也同样难以想象，假如中国的政治体制改革未能逐步走向深化，中国特色民主政治建设未见成效，但中国的公法却能够在新旧体制的夹缝中悄悄崛起、迅速成长。
也就是说，改革开放以来，尤其是最近十多年来，中国公法的迅速崛起与中国的政治体制改革的深入持久之间，息息相关。
但是，与公法制度和政治制度在中国现代化建设实践中通过相互支持、彼此强化、同步进行的制度变革所形成的你中有我、我中有你的互相渗透、共促互动的格局极不协调的是，中国公法理论的政治之维却显得相当脆弱。
有些公法研究不切实际地强调法律的自治性却视而不见来自政治变革的现实的、重要的影响；有些公法研究讳言政治，避之惟恐不及；有些公法研究流连忘返于国外“精致”的公法理论，不屑认真对待中国公法制度变革的实际；有些公法研究在探讨制度变革时就事论事，并未打算问津公法制度变革的深层次原因；有些公法研究因方法落后而造成研究视野狭隘，难以将政治变革纳入研究视野。
凡此种种，造成了政治维度在中国公法理论中，被其他一些有意无意地不恰当地放大的因素给遮蔽了；中国政治体制改革对于公法崛起所产生的实质性、甚至是决定性的影响，尚未引起学界应有的关注。
那些陶醉于纸上谈兵或者迷失于崇洋媚外的不正常公法研究倾向，直接促成中国现有公法理论在描述、解释中国过去二十多年所发生的公法制度变革现象时，捉襟见肘、力不从心。
与中国公法的崛起与政治体制改革之间存在着千丝万缕的密切联系相映成趣的是，中国现有的公法理论却缺失应有的政治之维，至少政治之维相当脆弱；公法理论未缺乏对公法发展与政治变革之间内在逻辑关联的深入探讨。
中国的公法理论一定程度上脱离了中国的公法实践，这就在冷漠的理论与真切的实践之间、在公法研究的视角单一与公法实践的生动活泼之间，形成刺眼的反差。
这种不正常的公法研究倾向不仅有碍于公法理论的发展与完善；更是妨碍了公法制度变革顺的利进行，不利于中国特色民主政治建设进程的加速推进。
虽然一种公法理论具备健全的政治之维并非必然就是成熟的、完善的，因为公法理论尚有经济之维、社会之维、文化之维、甚至宗教之维等，但缺失政治之维，或者政治之维非常脆弱的公法理论无疑是不成熟、不完善的。
中国特色的现代化不仅需要独立于私法的公法理论，更需要立足于中国公法发展与政治变革交错兼容的现实国情之上，能够对二者之间全方位互动关系加以精当描述、解释的成熟的、中国特色的公法理论。
我们认为，中国法学必须得在告别讳言公、私法传统的基础上再进一步，改变公法研究不问政治的偏见，同时强化中国公法理论的政治之维与其他理论维度，推动与中国特色公法建设相适应的中国特色公法理论的早日形成。
虽然中国特色公法理论的成熟不可能一蹴而就，公法理论政治维度的强化只能依赖于日积月累的点滴进步，但这并非意味着公法理论能够在学界的宽容等待中自然地成长起来，政治之维的强化需要学界有意识地努力矫正疏离实践的公法研究倾向，全面反思中国公法崛起历程，正视公法制度变革与政治制度结构交互影响的生动实践，不断地拓展公法研究视野，更新研究方法，学会多角度地描述、解释公法制度现象，准确解读中国公法发展与政治变革之间的全方位互动关系。
只有如此，才有可能构建起全面回应中国公法实践需要的多维度、多层次的成熟的中国特色公法理论。
我们试图在本文中提供一个探讨中国公法崛起与政治体制改革内在联系的分析框架，确证“中国公法变革与政治变革存在着全方位互动关系”这个基本命题。
; 二、两种制度变革的殊途同归 人类文明的发达史，基本上是一部制度进化史；是制度而不是什么别的东西，构成了人类文明发展延续的脊梁。
几乎不存在可一成不变的制度，与时俱进的变革通常是延续制度生命、维系制度正当性的唯一方式。
制度变革往往直接导源于知识更新，尤其是制度理论的创新，但真正推动制度变革的却并非知识或理论，而是利益驱动；制度变革根源于不同利益主体为了最大化其利益偏好所展开的多方博弈。
无论是社会转型，还是经济转轨；无论是政治体制改革，还是经济体制改革，终归要表现为以一套新制度代替另一套旧制度，或者从无到有建立起一套制度，从而确立起一种新的社会资源配置与利益分配方案。
改革开放之后中国公法的崛起与政治体制改革，也就是通过一系列相互支持的、旨在推进中国特色民主政治建设的公法制度与政治制度变革，对既有的制度体系加以战略性结构调整，重新梳理原有的权力/权力关系与权力/权利关系，藉此逐步确立一套更优的社会资源配置模式与更公平的社会利益分配方案。
一、公法崛起与政治变革都要诉诸制度变革 改革开放之前，中国虽然也有一些零碎的公法制度，但置于“人治底下的法制”的大背景之下，这些公法制度多半蜕化为纯粹的行政管理工具，因此当时的中国并不存在真正的、现代意义上的、旨在约束权力、保障公民自由的公法。
由于无论是具体的公法制度还是整个公法制度体系，都存在着致命的结构性缺陷，故而体制不顺在所难免，权力/权力关系非理性化、权力/权利关系变成消极对立的“命令－服从”关系也就不足为怪了。
从这样一个落后的起点上出发，改革开放之后中国公法的崛起，基本上就是一个通过大规模的公法制度变革来重建现代公法体系的过程。
这场姗姗来迟的、深入持久的“公法再造”宪政运动，标明了中国法制建设立场坚定地与“无法无天”的过去一刀两断，通过循序渐进的公法制度变革来依次推进政治民主化的进程。
我们认为，八二宪法的出台，标志着中国公法的正式崛起；而其后近二十年的三次修宪以及围绕着修宪而展开的一系列波澜壮阔的公法创制，尤其是从无到有地创制了一批体现中国特色的基本公法制度，使得中国公法大厦初具规模。
中国公法的迅速崛起，为推动民主政治进程，推动权力/权力关系与权力/权利关系的理性化与正常化，提供了坚实的规范基础。
主要的公法制度变革包括制定或修改了《全国人民代表大会组织法》、《国务院组织法》、《各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》、《人民法院组织法》、《人民检察院组织法》、《代表法》、《选举法》、《民族区域自治法》、《香港特别行政区基本法》、《澳门特别行政区基本法》、《法官法》、《检察官法》、《警察法》、《国家公务员暂行条例》、《行政诉讼法》、《国家赔偿法》、《行政处罚法》、《行政复诉法》、《行政监察法》等基本公法制度。
与公法崛起要天经地义地诉诸制度变革有些不同的是，通过制度变革的方式来推进中国政治体制改革，可谓是政治领域内的一场“范式革命”――从以人治方式转向法治方式来解决建设中国特色民主政治这个核心难题。
这就意味着，政治体制改革首先表现为以制度化选择取代过去的精英决策与/或群众运动式“大民主”来推进政治民主化。
邓小平虽然早于1962年就曾指出：“这几年，我们搞了许多大运动，差不多是把大运动当作我们群众路线的唯一形式，天天运动，这是不好的。
”[7]但是，真正告别这种大民主群众运动的，却是近二十年之后的事。
在1978年，邓小平又明确指出：“必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。
”[8]之所以如此，乃是因为“领导制度、组织制度更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。
”;“我们过去发生的各种错误，固然与某些领导人的思想、作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。
这些方面的制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。
”[9]在确立制度化的变革方式的基础上，政治体制改革表现为一个新政治制度彻底替代旧政治制度的具体制度变革问题。
之所以需要彻底改革政治制度，是因为“如果坚决改革现行制度中的弊端，过去出现的一些严重问题今后就有可能重新出现。
”[10]而通过政治制度变革的方式来推进政治体制改革，就是要实现社会主义民主的制度化与法律化。
[11]这种政治体制改革思路自十一届三中全会直至十六大，得以一以贯之，十六大报告明确指出：“要着重加强制度建设，实现社会主义民主政治的制度化、规范化和程序化。
” 由于公法与政治都重在关注权力/权力关系与权力/权利关系，而且公法崛起与政治变革都要诉诸制度变革，这就使得政治变革与公法崛起二者之间有可能通过重新配置权力与权利的制度变革这个中介而建立起普遍联系。
不过，公法崛起与政治变革之间的全面而深刻的联系，不仅仅体现为制度变革这种载体，更要体现为两种制度变革在目标与内容上的殊途同归。
二、两种制度变革的目标与内容的相近性 公法制度变革的出发点与目标究竟是什么？恐怕并不存在一个普适于不同历史时期、不同地域的标准答案，即使直接或间接地对法国、德国、日本以及其他国家的公法制度变革产生重大影响的公共权力学说与公务学说也不例外。
虽然法国的公共权力学说依据《人权宣言》第2条所规定的“所有政治组织的目的都是为了保障个人所享有的天赋的、不可剥夺的权利。
”而似乎是不证自明的权威理论，但是莱昂·狄骥却不以为然，他认为“现代公法制度背后所隐含的原则，可以用这样一个命题来加以概括：即那些事实上掌握着权力的人并不享有行使权力的某种主观权利；而恰恰相反，他们负有使用其手中的权力来组织公共服务，并保障和支配公共服务的进行的义务。
除非他们致力于实现上述目的，否则他们的任何行为都不具有拘束力，或者具有政治上的价值。
”[12]因此竭力倡导要用具有实证基础的公共服务学说取代形而上的公共权力学说。
尽管这两种经典的公法理论，以及其他一些外国公法理论在 相当大的程度上的确有助于中国公法学去描述、解释中国公法制度现象，但我们既无法据此解读中国公法制度变革的全貌，更不足以据此确立中国公法制度变革的目标。
中国公法制度的出发点与制度目标要来源于、立足于中国实际，制度安排要有助于解决中国公法实践中普遍存在的问题。
我们认为，在中国现代化历程中，中国公法要立足中国传统公法制度因权力与权利配置不合理所致的结构性失衡这一实际，通过适当的制度变革来推进权力/权利结构的均衡化，在严格制约权力与/或权利滥用的同时，有效激励权力与/或权力的正当行使，促成权力之间、权力与权利之间关系的良性互动，以便在最优配置社会资源的基础上最公平地分配社会利益，从而最大限度地推进经济发展与社会进步，最大限度地发挥人的潜能，最大限度地提升人的价值并拓展人的自由空间。
当然，这是就公法制度变革的总体目标与长远目标而言的，它虽然要求每一个具体的阶段性与局部性的制度变革都要服从于这种整体性的安排，但并不苛求每一种具体的公法制度变革都要与这种制度目标建立起全面而直接的联系。
反思改革开放以来二十多年的公法制度变革，不难看出其目标主要旨在通过简政放权，转变政府职能，理顺行政关系与监督行政关系，加强对公民权利的救济与行政权监督，来渐进地矫正传统公法制度所遗留下来的权力/权利结构失衡问题，重建精简、统一、效能政府，全面推进行政机关的依法行政，并在保障相对方合法权益的基础上，全方位拓展民主，增进公民自由。
一言以蔽之，中国公法制度的出发点与制度目标就是通过系统的制度变革来推进中国特色社会主义民主政治进程，通过推动社会转型与经济转轨来全面实现现代化。
虽然中国公法制度变革的阶段性目标，并无集中、具体的法律规定，而是散见于相关的法律规定以及立法实践当中，但是中国公法建设在社会主义初级阶段的总体目标却可以从宪法以及一些基本公法制度中找到依据，它们为中国公法制度变革提供了坐标平面。
例如，现行宪法的序言部分曾规定：今后国家的根本任务是集中力量进行社会主义现代化建设，坚持四项基本原则，“不断完善社会主义主义的各项制度，发展社会主义民主，健全社会主义法制，自力更生，艰苦奋斗，逐步实现工业、农业、国防和科学技术的现代化，把我国建设成为高度民主、高度文明的社会主义国家。
”[13]再如，《立法法》（2000年）第1条规定：“为了规范立法活动，健全国家立法制度，建立和完善有中国特色社会主义法律体系，保障和发展社会主义民主，推进依法治国，建设社会主义法治国家，根据宪法，制定本法。
” 相形之下，中国政治体制改革的目标与内容就显得更加明确、具体。
邓小平早于1986年就曾指出：政治体制改革的内容，首先是党政分开，第二个内容是权力下放，第三个内容是精简机构，“进行政治体制改革的目的，总的来讲是要清除官僚主义，发展社会主义民主，调动人民和基层单位的积极性。
要通过改革，处理好法治和人治的关系，处理好党和政府的关系。
”[14]概而言之，我国政治体制改革的总方向和长远目标就是建设中国特色的社会主义民主政治。
围绕着这个基本目标，不同历史时期的政治体制改革的制度变革各有侧重，不断深化这一主题。
①十三大报告在首次将“建设有中国特色的社会主义民主政治”概括为政治体制改革的方向、长远目标和基本内容的同时，将政治体制改革的近期目标概括为建立有利于提高效率、增强活力和调动各方面积极性的领导体制。
该报告提出近期政治体制改革的主要内容是实行党政分开，进一步下放权力，改革政府工作机构，改革干部人事制度，建立社会主义协商对话制度，完善社会主义民主政治的若干制度，加强社会主义法制建设。
②要求积极推进政治体制改革的十四大报告，不仅继续强调建设有中国特色的社会主义民主政治政治体制改革这一目标，将其作为建设有中国特色的社会主义的一项重要内容加以论述，而且要求其与建立社会主义市场经济体制这个经济体制改革目标相适应、相一致，与把我国建设成为富强、民主、文明的社会主义现代化国家的奋斗目标相适应、相一致。
此外，十四大报告还特别强调要求社会主义民主和法制建设要有一个较大发展，并将“下决心进行行政管理体制和机构改革，切实做到转变职能、理顺关系、精兵简政、提高效率”作为政治体制改革的一项紧迫任务。
③十五大报告继续围绕着发展社会主义民主政治这一政治体制改革的基本目标，规定了“当前和今后一段时间，政治体制改革的主要任务是：发展民主，加强法制，实行政企分开、精简机构，完善民主监督制度，维护安定团结。
”④十六大报告不仅一如既往地强调要通过政治体制改革来推进社会主义民主政治目标的实现，还将发展社会主义民主政治、建设社会主义政治文明规定为全面建设小康社会的重要目标，并明确指出：“要加强制度建设，实现社会主义民主政治的制度化、规范化和程序化。
”具体而言，政治建设与政治体制改革主要包括九个方面：坚持和完善社会主义民主制度；加强社会主义法制建设；改革和完善党的领导方式和执政方式；改革和完善决策机制；深化行政管理体制改革；推进司法体制改革；深化干部人事制度改革；加强对权力的制约和监督；维护社会稳定。
比较中国公法制度变革的目标和内容与政治制度变革的目标和内容，不难发现，二者之间的差异主要体现在表达方式与使用概念方面，究其实质而言，的确殊途同归。
二者都将实现中国特色社会主义民主政治视作制度变革的基本目标；都将监督、制约权力与保障公民自由作为制度变革的重心，都将简政放权、转变政府职能作为制度变革的关键，都要求制度变革应与建设社会主义市场经济体制相适应、相一致，都旨在推动经济发展与社会进步，以便将我国建设成为宪法所规定的“富强、民主、文明的社会主义国家”；而与时俱进、不断促进人的自由与人的全面发展，则是二者所共同努力的终极目标。
[15] 三、两种制度变革的优势互补 虽然公法崛起与政治体制改革分享着共同的制度变革目标与内容，共同致力于推进社会转型与经济转轨，顺应中国现代化建设的需要。
但是这既不意味着这两种制度变革完全可以相互替代，也不意味着两种制度只能各自为阵。
改革开放以来中国二十多年的制度变革实践表明，这两种制度变革有可能形成优势互补、良性互动的关系。
不可否认，公法崛起与政治体制改革虽然齐头并进，但这无法抹平两种制度变革在运作机制与价值偏好等方面所表现出的明显差异。
首先，公法制度变革是由立法主体遵循法定权限与法定程序所进行的公法规范创制，而政治制度变革则主要由政治组织按照党章以及有关政治决策程序的规定，在不违背法律规定的前提下进行的。
其次，这两种制度变迁所涉及的利益主体的范围大小不同，影响制度革的动力与阻力不同，有资格参与制度变革的主体的范围大小也存在着明显的差异。
再次，虽然公法制度与政治制度都不可能做到价值中立，都要追求实现最大多数人的最大利益，但是公法制度变革通常是以理顺公、私益关系的名义来张扬或者压制特定利益群体或者特定阶级的利益诉求，与之形成对照的是，政治制度变革通常以最大化特定的阶级利益的方式在事实上缓解公、私益之间的冲突。
此外，公法制度变革较政治制度变革而言，通常更加具体、更具有操作性，公法制度需要规定一个比较明确的行为模式来规范权力/权力关系与/或权力/权利关系；而政治制度变革通常只是一种政治宣言，比较原则，几乎不会规定确定的行为模式。
尽管如此，这两种制度变革并未因此产生抵牾，而是并行不悖、优势互补。
一则由于政治制度变革目标明确，内容具体，这就在相当程度上为公法制度变革提供了导向。
二则政治体制改革往往要先行一步，这就为公法制度变革提供了舆论支持与经验支持。
三则政治体制改革直接推动了党政分开、政企分开与政社分开等，这就为公法制度改革开辟了必要的制度空间。
四则政治体制改革可以发挥政治优势，以其特有方式高效率地调动社会资源，这显然有助于全面支持公法制度变革。
一则很大一部分的政治制度都通过法定程序转化为公法制度，实现了政治合法性与法律正当性的高度重叠，政治制度借助公法制度的强制实施来确保其政治主张得到一体遵行，这种法律转化拓展并巩固了政治制度的适用范围。
二则政治制度变革通过转化为公法制度的方式，可以据此步步为营，循序渐进，依次推进，这有助于提供政治制度变革过程的连续性与变革结果的确定性。
三则公法制度变革直接推动着政治制度趋于规范化与程序化，政治制度变革的“法律”味道越来越浓，变革过程变得越来越透明，参与主体也越来越普遍，例如十六大报告的产生过程就是最近的一个典型。
当然，并不能因为公法崛起与政治体制改革之间相互渗透、彼此强化与良性互动，就可以将公法制度与政治制度混为一谈。
事实上，作为两种类型的制度安排，二者之间仍然存在着比较清晰的界线。
历史地看，这两种制度的关系经历了一个由合到分、由分到合的发展历程。
第一阶段是改革开放初期的合二为一：在这个阶段，公法制度不成体系极其落后，尚未形成独立的公法制度变革机制，其制度变革严重依赖于政治制度变革的拉动，政治制度变革在这一时期的制度变革中居于主导地位。
这一时期，政治制度变革与公法制度变革高度重合，政治体制改革不仅是推动公法制度变革的“发动机”，而且还成功地孕育出后来公法制度变革独立运作的萌芽。
第二阶段始于八二宪法诞生之后，政治制度变革与公法制度变革开始一为分二，公法制度在政治制度变革的支持下不仅迅速成长起来并开始独立运作，而且还反过来以合法性标准要求不断推动政治制度变革品味的提高[16]；与此同时，政治制度变革也习惯于自我要求服从法律，通过其示范性宣传从而卓有成效地推动着法律至上的法律权威在全社会的迅速普遍确立，并最终推动了依法治国方略的正式确立，从而为实现从人治向法治的根本性转变作出重大贡献。
第三阶段始于十五大将依法治国确立为党领导人民治理国家的基本方略之后，[17]政治制度变革与公法制度变革之间的关系日益趋于辩证统一，共同推动着民主政治的制度化、规范化和程序化。
在此基础上，十六大报告进一步深化了这种理解、明晰了二者之间的关系：“发展社会主义民主政治，最根本的是要把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来。
党的领导是人民当家作主和依法治国的根本保证，人民当家作主是社会主义民主政治的本质要求，依法治国是党领导人民治理国家的基本方略。
”这不仅为政治体制改革设立了奋斗目标，也同时为今后公法制度变革明确了方向。
回顾二十多年来两种制度变革关系的演化历程，可以看出，两种制度变革关系在变得越来越默契、越来越成熟的同时，民主政治与依法治国对于二者的个性化要求也变得越来越高，这就推动着二者关系朝着理性化方向发展，两种制度变革的主要领域也日渐明晰起来。
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